|
los puntos |
DOSSIER |
sobre las
Ìes |
|
§
Las empresas del Estado. ¿Carga para el
fisco?
§
El déficit fiscal: un barril sin fondo
§ Ecopetrol. La enajenación de la riqueza petrolera
§ La mutilación del ISS
§ Auge y caída de una gran empresa
Heberto López, Gloria Helena Quiceno
y Fernando Gil. Documento publicado
en Le Monde Diplomatique
y cedido
por los autores a Nueva Gaceta
|
Los puntos sobre
las íes.
Análisis
de un despojo
Pascual
Amézquita Zárate
Arturo Cancino Cadena
En los últimos meses,
el país ha asistido a la discusión en torno al problema del déficit fiscal
y las arteras medidas del gobierno para reducirlo, entre las que se
cuentan la liquidación de Telecom, la división del ISS, el
descuartizamiento de Ecopetrol, los puntos económicos del referendo y la
amenaza de una nueva reforma tributaria, amén del uso de decretos para
alcanzar las metas fijadas por el FMI.
El presente dossier se
dedica a develar los asuntos expuestos, gracias a un informe de avance de
la investigación que realizan los autores sobre el tema de las finanzas
públicas colombianas, con el auspicio del Centro de Estudios Nueva Gaceta.
En el primer artículo
se analiza el papel del capitalismo de Estado en Colombia y la
contramarcha neoliberal, cuyo fin último es entregar al capital privado
las altas rentas que antes eran del Estado.
A continuación un
aparte del mismo estudio sobre el problema del déficit fiscal, para
demostrar que la situación se agravará con el manejo dado a las tres
entidades. De este tema dejamos pendiente el capítulo en el que se discute
si el déficit fiscal debe considerarse a ultranza un mal para las finanzas
públicas.
En las páginas
siguientes se analiza la situación de las tres entidades para confirmar la
forma como en estos casos específicos, el gobierno ferió el patrimonio
nacional arduamente construido durante dos generaciones.
|
los puntos |
LAS
EMPRESAS DEL ESTADO |
sobre las
Ìes |
¿Carga
para el fisco?
Cuando se inició la
apertura neoliberal en Colombia con Gaviria, una de sus principales metas
era acabar con el patrimonio público, entregándolo al sector privado para
que éste recogiera las grandes rentas que hasta entonces pertenecían al
Estado.
Dentro de las varias
joyas codiciadas están tres instituciones, Ecopetrol, Telecom y el ISS,
que finalmente el gobierno de Uribe Vélez logró conducir al despeñadero de
la privatización, luego de diez años de resistencia de la nación contra
quienes actuaron a lo largo de la década como agentes del capital privado.
En cada una de esas
entidades se intentó impedir el desenlace neoliberal; el hito fue la
titánica lucha de los trabajadores de Telecom en 1992(1).
Debe subrayarse que, cuando se inició este proceso en América Latina, fue
en Colombia donde más resistencia hubo, pero ahora, en medio de lo que ha
dado en llamarse las «reformas de segunda generación» –algo así como
terminar las tareas impuestas por el FMI desde la época del Consenso de
Washington– la clase obrera colombiana fue puesta contra las cuerdas.
Son varias las razones
que explican la embestida uribista en el cumplimiento de la tarea. Aunque
su análisis escapa a los propósitos de este dossier, conviene al menos
enumerar las condiciones: Ante todo el fuerte apoyo dado por Estados
Unidos a Uribe, como se deduce de las continuas visitas de los máximos
jerarcas estadounidenses al país y la aprobación por la Casa Blanca de
medidas para fortalecer a Uribe. A ello se le suma la fidelidad de este
presidente a las políticas de Washington tales como el respaldo a la
invasión a Irak, la aceptación de todas las condiciones en las
negociaciones del ALCA o el retiro de Colombia del G-21 luego de Cancún.
Colateralmente ayudó el respaldo dado por la agobiada población –víctima
de una escalada de terror sin precedentes– a la política de «mano dura»
que el gobierno transformó en cheque en blanco para todas sus ejecutorias.
Finalmente, los medios de comunicación se convirtieron en difusores de
cuanta mentira se quiso decir sobre la situación de las entidades para
justificar el desenlace, mientras ocultan al agravamiento de la situación
del país en los meses de gobierno de Uribe.
La privatización o el
marchitamiento de las empresas del Estado fue argumentada con tres razones
básicas: Su supuesta ineficiencia, cuando no la bancarrota; el alto costo
que representarían para las finanzas públicas hoy encaminadas a la
búsqueda del equilibrio presupuestal; por último la culpabilidad que
habrían tenido los trabajadores por cuenta de sus conquistas laborales
materializadas en las convenciones colectivas. En las páginas siguientes
se presentará un análisis, entidad por entidad, desvirtuando estos cargos,
pero conviene dar una mirada panorámica al problema.
El origen de
las empresas del Estado
Ante todo, la
discusión planteada por el gobierno evita referirse a dos puntos
importantes: La función de esas entidades y el papel del Estado en los
problemas actuales de las mismas.
Bajo el modelo
cepalino fue común y necesaria la existencia de entidades y empresas
públicas, las cuales cumplían diversas funciones. Ante todo, crearon las
condiciones materiales de desarrollo para que la empresa privada pudiera
surgir, pues el Estado garantizó telecomunicaciones, aerolíneas,
ferrocarriles, refinerías, etc. De otra parte se buscaba asegurarle
recursos al Estado para que subsidiara a productores y consumidores. Es
decir, las empresas públicas se convirtieron en importante fuente de
recursos estatales que luego eran utilizados para aumentar el ingreso de
la sociedad.
No menos importante es
el papel social de esas entidades. Desde la época de Bismarck en Alemania,
por allá en 1880, fue evidente para la burguesía que una de las
condiciones para garantizar su estabilidad en el poder, era dar a los
obreros un entorno mínimo de vida, traducido en salud, educación,
pensiones y otras garantías similares a cargo del Estado. Con ello se
atajaría el avance del movimiento socialista alemán.
En Colombia, la
seguridad social nació en medio de las luchas de los obreros y del
reformismo de varios gobiernos del siglo XX, a través de la Ley 6 de 1945.
De esta manera muchos colombianos pudieron acceder a un sistema en el que
el modelo económico le otorgaba control al Estado y no al sector privado.
En el caso de
Ecopetrol debe agregarse otro aspecto. Dada la altísima renta que produce
el petróleo, los gobernantes colombianos siempre cayeron ante los halagos
del capital norteamericano a la hora de su explotación, y entregaron
grandes campos en concesión. Así, como se sabe, el pago de la
indemnización por Panamá se ató a la entrega de concesiones como la Barco.
Pero la valerosa lucha liderada por la Unión Sindical Obrera (USO), a
mediados del siglo pasado, obligó al Estado a crear, a regañadientes, la
empresa nacional que se encargara del asunto.
Constituidas así las
empresas –y otras cuantas ya privatizadas o en vías de serlo, como las del
sector eléctrico–, sirvieron para los fines señalados hasta finales de la
década del 80 cuando el neoliberalismo se instaló en las altas esferas
gubernamentales de Colombia y del mundo, y dio paso a la política de
privatizaciones. Fue la negación del papel progresista del capitalismo de
estado y de toda la teoría keynesiana que durante más de cincuenta años
había regido los destinos del capitalismo en el mundo.
Pero la tendencia
privatizadora no es exclusivamente local, tiene un origen común e iguales
promotores en el continente.
Un modelo
común para América Latina
Las privatizaciones
son parte del «Consenso de Washington» (1989), a través de la cual se ha
producido la absorción por el capital extranjero de los negocios estatales
que presentan una combinación de ventajas, como alta rentabilidad
asegurada, ubicación en sectores de bienes y servicios no-transables o de
escasa exposición a la competencia internacional, economías de escala y,
en muchos casos, mercados cautivos por tratarse de monopolios naturales.
Como resultado de la
presión de Estados Unidos y las imposiciones del FMI, se presentó un auge
de privatizaciones desde principios de los años 90 en América Latina. A lo
largo de esa década se vendieron a menosprecio 4.000 activos públicos y la
inversión extranjera directa en la región se decuplicó, para luego decaer
rápidamente cuando se hubo vendido todo. Es decir, la inversión estuvo
casi exclusivamente asociada a la compra de las empresas privatizadas.
En Colombia, la
resistencia de los trabajadores obligó al Estado –en particular en las
empresas públicas con importante fuerza sindical– a cambiar la ofensiva
frontal por una estrategia en dos fases, primero debilitar las empresas y
luego sí privatizarlas o liquidarlas. Algunos de los mecanismos utilizados
para marchitar las empresas estatales fueron:
• Eliminación
de la exclusividad e introducción de la competencia privada
•
Condiciones preferenciales a los inversionistas privados; por ejemplo, el
régimen más favorable para los Fondos Privados de Pensiones y,
posteriormente, la prohibición al ISS durante cuatro años de recibir
nuevos afiliados en salud.
• Obligar a
las empresas estatales a compartir infraestructura con la competencia
privada, a fin de evitarle cuantiosas inversiones a esta última. Casos de
Telecom con la larga distancia y Ecopetrol con los poliductos y
oleoductos.
•
Desventajosos contratos de asociación con multinacionales, como los
ruinosos «joint venture» de Telecom, suscritos por la empresa y con aval
del gobierno.
• Exclusión
de las empresas del Estado de nuevos negocios y oportunidades de
crecimiento y diversificación. Es el caso de la exclusión de Telecom en la
telefonía celular, o de EPM en la frustrada venta de ISA, con el rebuscado
argumento de evitar la «posición dominante» de las empresas estatales.
• Desangre
acelerado de sus ingresos por parte del Gobierno e inversiones forzosas en
activos improductivos –por ejemplo la compra del BCH por el ISS durante el
gobierno de Gaviria– y papeles de deuda pública.
• Obligar a
las empresas estatales a seguir cumpliendo, sin contraprestación
económica, funciones sociales y atendiendo sectores no rentables, pero al
mismo tiempo, exigirles competir en rentabilidad con las empresas
privadas. Es lo que sucedió con el programa de telefonía rural de Telecom,
o la atención de las enfermedades de alto costo por el ISS.
El resultado de esta
estrategia perversa no podía ser otro que la pérdida de mercado,
disminución de la facturación bruta y caída de las utilidades. Esto
conduce a las empresas del Estado, tarde o temprano, a una operación por
debajo del punto de equilibrio. Y sirve de justificación para el siguiente
paso, su liquidación o venta, con el pretexto de su «improductividad» o
costo excesivo de los pagos laborales.
En los casos de
Telecom y el ISS, este proceso se cumplió en los últimos diez años y ha
terminado con la liquidación de la primera y una especie de
descuartizamiento del segundo que asegura su futura disolución.
¿Son una carga
para el fisco?
Quizá sea este el
asunto más candente. Ha de tenerse en cuenta, ante todo, que hasta la
fecha ninguna de las tres entidades analizadas ha sido carga para el
Estado, sino que, por el contrario, han servido para su financiación. El
caso del ISS es el más significativo pues el Estado, desde hace más de
cuarenta años, se comprometió a dar un aporte que nunca cumplió y cuyo
monto se estima en 62 billones de pesos– y, por el contrario sus
cuantiosos excedentes –valorados al día de hoy en unos seis billones de
pesos– se usan para financiar al mismo Estado.
La tabla 1 muestra que
buena parte de la deuda del Estado es con empresas estatales, y que el ISS
es la entidad que ha comprado más papeles de deuda pública. Así, no menos
del 45% de los bonos internos emitidos han sido comprados –generalmente en
«operaciones forzosas»– por las entidades públicas, y el ISS es de lejos
el mayor comprador con el 18,8%, más de lo que tiene en su conjunto todo
el sector privado no financiero.
Pero además, estas
empresas históricamente le han hecho cuantiosos aportes al fisco nacional.
De acuerdo con la ley orgánica del presupuesto, los excedentes de las
empresas industriales y comerciales del Estado deben trasladarse al
presupuesto nacional en porcentaje que determina el Conpes. La tabla 2
habla por sí sola.
Como se observa en el
cuadro, mientras el sector central de la administración presenta
sistemáticamente saldo en rojo, las empresas arrojan cuantiosas ganancias.
Subrayemos además que pagan impuestos, distribuyen regalías y hacen otros
aportes al presupuesto, recursos que no contabiliza el cuadro. La gráfica
No. 1 muestra los resultados opuestos del sector descentralizado y el
gobierno central.
No debe pasarse por
alto que al entregar buena parte de sus excedentes, las empresas públicas
ven limitada su capacidad para invertir. De hecho, el gobierno nacional
utiliza este mecanismo como medio para agotar a las mismas empresas.
Otra forma de ver la
importancia de esas entidades es comparando las fuentes de ingresos del
Estado colombiano con las provenientes de las empresas públicas, como se
muestra en la tabla 3. A esta información hay que agregarle que a lo largo
de la década han ocurrido importantes privatizaciones –por ejemplo en el
sector eléctrico–, que incidieron en la caída de los ingresos del sector
descentralizado.
Sobre el balance
general de las privatizaciones –que tampoco hace parte del presente
dossier– bien podemos acoger para el caso colombiano, la siguiente
comprobación hecha para Perú:
La
privatización de las empresas públicas se planteó, en el caso peruano,
como uno de los elementos centrales de la reforma del Estado y fue
concebida como una herramienta a través de la cual el Estado trasladaría
al sector privado la iniciativa productiva y empresarial con el fin de
fortalecerse y tornarse eficiente en aquellas áreas en las que había
perdido presencia en las últimas décadas: educación, salud, justicia y
seguridad. Sin embargo, la crisis profunda que padecen estas áreas
constituye una muestra clara del incumplimiento de un aspecto fundamental
de las promesas justificatorias de la privatización. La combinación
Estado-mercado en la década de los noventa no ha podido tampoco reducir la
pobreza ni disminuir las desigualdades, hecho que incide en un
debilitamiento de la gobernabilidad democrática(2).
De manera que no solo
es una total falsedad afirmar que las entidades descentralizadas son una
carga para el fisco sino que por el contrario, los problemas reales en
relación con el déficit fiscal están por venir con la pérdida de tan
importantes rentas para el Estado, entregadas a cambio de nada a los
particulares.
Notas
1 Como se recuerda, el gobierno de Gaviria tenía prácticamente
vendida a Telecom cuando los trabajadores adelantaron, a escala nacional,
una vigorosa resistencia que frustró la privatización de la empresa y
logró preservar –durante una década– el patrimonio público representado
por ésta en el estratégico sector de las comunicaciones.
2 Ruiz Caro, Ariela. El proceso de privatizaciones en el Perú
durante el período 1991-2002. Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificación Económica y Social - Ilpes, Santiago de Chile, julio de
2002, pág. 10.
|
los puntos |
Opiniones y nuevas cifras sobre el déficit fiscal para el 2004 |
sobre las
Ìes |
El déficit
fiscal:
¿un barril sin
fondo?
El DNP ha informado
que además del déficit fiscal acordado para el 2004 con el FMI del 2.1%
del PIB, habrá otro que el Ministerio de Hacienda estima cercano a $3
billones. El subdirector de Planeación Nacional, Alejandro Gaviria, dice
que el desequilibrio fiscal no está resuelto, pese a las reformas
aprobadas y aún contando con la aprobación del Referendo, ya que se
requieren ingresos adicionales de 1% del PIB para cubrir el aumento en los
gastos militares, es necesario cubrir el aumento del servicio de la deuda
(no lo cuantifica, pero el incremento proyectado en sólo intereses es de
$1.5 billones) y finalmente, hay que cubrir el aumento en las
transferencias (no especifica en qué rubros).
En suma, faltan entre
2.7% y 3% del PIB para cumplir el ajuste fiscal (Portafolio. Bogotá, 14-07
de 2003).
El Contralor se
declaró «perplejo» frente a estas noticias y varios periódicos como El
Tiempo y Portafolio, en sus páginas editoriales criticaron la falta de
seriedad oficial en esta materia que se consideraba resuelta con las
reformas aprobadas el año pasado.
Sin embargo, es claro
que la prioridad del gobierno es cumplir con las metas fiscales del FMI
para garantizar la sostenibilidad de la deuda, como subraya el ministro de
Hacienda, Alberto Carrasquilla (Portafolio. Bogotá, 28-07 de 2003).
Luego de haber
manifestado la intención de imponer nuevos gravámenes y tras la unánime
reacción negativa provocada por el anuncio, el gobierno decidió dar
reversa y minimizar el problema. Pero resulta evidente que se trata más de
un aplazamiento motivado por consideraciones políticas de corto plazo (el
apoyo al referendo), que de una rectificación de su política económica o
una depuración de las cifras.
Elementos
principales del déficit fiscal
Las principales causas
que se reconocen como explicaciones del déficit fiscal y su eventual
aumento en relación con las metas trazadas y anuncios previos, son la
deuda pública, los gastos militares, la «bomba» pensional y el peso del
sector descentralizado del Estado en las finanzas. A continuación se
presenta un análisis de los tres primeros.
Deuda pública
Es innegable el
creciente peso de los intereses y amortizaciones de la deuda en el rubro
de gastos. De $25.5 billones en el 2003, se pasará a $27.8 billones en
2004. Peor aún, el endeudamiento obedece a la necesidad de asegurar el
pago de la deuda ya adquirida. Según Carlos Rodado, en medio de esta bola
de nieve se ha producido «un acortamiento de los plazos de amortización,
un incremento de las tasas de interés y un crecimiento peligroso del saldo
de la deuda» (Portafolio. Bogotá, 25-04 de 2003). En el 2004 los intereses
valdrán $1.5 billones más que en el 2003 y $3.7 billones más que en el
2002.
El Contralor Antonio
Hernández, advirtió que los intereses, que costarán $9.8 billones en el
2003, en el 2004 subirían a $11.5 billones y, comentando el ajuste fiscal
promovido por el Gobierno en el Referendo, agregó: «si no enfrentamos el
verdadero problema, que es el crecimiento acelerado de la deuda pública,
dentro de 2 o 3 años podríamos estar con un déficit fiscal inmanejable»
(Portafolio. Bogotá, 27-11 de 2002).
Señala Rodado Noriega
que «para que el saldo de la deuda no crezca, se requiere que el gobierno
nacional, sin incluir el pago de intereses, genere un superávit fiscal
igual al monto de dichos intereses» y una condición para que este sea
alcanzable es «que la tasa de interés que se paga a los prestamistas no
sea muy alta, comparada con el crecimiento de la producción nacional».
Pero observa que las tasas de interés de los bonos externos subieron desde
un 7% en las primeras emisiones a más de un 11%, e incluso un préstamo
reciente de emergencia del BID se obtuvo al 12%. Concluye por lo anterior
que es inevitable la reestructuración de la deuda (Portafolio. Bogotá,
11-04 de 2003).
De hecho, la tendencia
básica de las tasas en dólares se mantiene: El gobierno actual colocó en
noviembre de 2002 un paquete de bonos por US$500 millones a más del 11% de
interés, pagadero semestralmente. El servicio de la deuda pasó a absorber
en su conjunto el 78% de los ingresos del país, como advierte Abdón
Espinosa (El Tiempo. Bogotá, 1-10 de 2002).
Sobre esta alarma hay
que afirmar que los datos ya eran conocidos desde antes por el mismo
gobierno. En la página web del Banco de la República se encuentra el
perfil de vencimiento de la deuda pública año por año hasta el 2033. En la
tabla 1 se presenta parte de esa información y en la tabla 2 se la
discrimina por los acreedores. Obsérvese que los mayores pagos han de
hacerse en los próximos diez años.
Según la Contraloría,
en un año la deuda del Gobierno Central se incrementó en $20.5 billones,
al pasar de $86.7 billones en 2001 a $108.7 billones en 2002, de los
cuales $11.4 billones fueron originados por la devaluación y $9.2 billones
corresponden a mayor venta de TES, papeles de deuda pública interna
(Portafolio. Bogotá, 26-03-2003).
En cuanto a la
devaluación, el alza en la tasa de cambio tiene que ver con un aumento en
la fuga de capital (US$314 billones a febrero de 2003, comparados con
US$178 millones en el mismo período de 2002 y US$206 millones en 2001), lo
cual generó una mayor demanda de dólares. Para Eduardo Sarmiento, lo grave
es que el fenómeno está relacionado con el déficit estructural de la
balanza de pagos y no resulta controlable en el marco del actual modelo
económico (La República. Bogotá, 22-03-2003).
Por otra parte, los
intereses totales de la deuda externa son onerosos por la composición de
las fuentes: 51% bonos, 32% banca multilateral, 16% banca comercial,
siendo más costosos los primeros. En conjunto, el servicio de la deuda
externa pasó de US$4.200 millones en 1995 a US$8.400 millones en el 2002,
según la Contraloría.
Respecto a los bonos,
desde el año pasado, Abdón Espinosa indicó que «el 53.3% de su saldo
deberá cancelarse entre el 2002 y el 2005... (y) de ahí se deduce el
requerimiento de nuevos recursos en ese período por cerca de US$11.000
millones», lo cual implica flujos anuales de US$2.700 millones (El Tiempo.
Bogotá, 1-10-2002). Esto explica que los flujos de crédito externo fueran
negativos en el 2002 en US$2.800 millones (desembolsos de US$4.200
millones y amortizaciones por US$7.000 millones) y aunque el gobierno no
ha recurrido a utilizar las reservas internacionales para pagar la deuda
más costosa, como lo vienen recomendando diversas voces (por ejemplo, el
editorial de Portafolio del 24-04-2003), en la nueva financiación del
presupuesto se viene operando una lenta sustitución de deuda externa por
interna. No obstante, para el 2003 los desembolsos con cargo al
presupuesto por concepto del servicio de la deuda externa serán US$3.900
millones. En la tabla 3 se puede observar una proyección de las
amortizaciones.
En lo relativo a la
deuda interna, el valor de los TES pasó de $26.7 billones en el 2000 a
$45.8 billones en el 2003 y hoy constituyen el 41% de la deuda pública
(deuda total: $112 billones, $67 billones deuda externa y $45 billones
deuda interna). Mientras los ingresos tributarios crecieron 11%, los TES
lo hicieron al 29% anual. Según el Director de Crédito Público, Carlos A.
Rodríguez, para el 2003 se proyectaron $12.4 billones en TES, $7.5
billones para amortizar deuda interna, lo cual da un crecimiento neto de
$5 billones. De los $14 billones de amortizaciones de la deuda pública,
$6.5 billones corresponde a la deuda externa y el resto a la interna (La
República. Bogotá, 17-01-2003).
El renovado apetito de
los inversionistas por los TES está asociado a las expectativas respecto
al alza en las tasas de interés que maneja el Banco de la República. En
efecto, observa Javier Fernández que un punto más sobre $50 billones en
TES le representa al Estado el pago de $500.000 millones adicionales en
intereses con cargo al fisco (El Espectador. Bogotá, 20-04-2003). Tanto
Asobancaria como la ANDI se manifestaron contra tal alza del Banco de la
República, medida inocua contra la inflación ya que se reconoce que el
repunte de ésta no proviene de un aumento en la demanda agregada, pero el
Emisor procedió a subir las tasas en 1% cumpliendo instrucciones del FMI
(El Espectador. Bogotá, 20-04-2003). (Ver tabla 3).
Gastos
militares
Otro factor señalado
es el aumento del gasto militar. Según el Ministerio de Hacienda, se
requieren $1.5 billones adicionales por año para las Fuerzas Militares
entre el 2004 y el 2006, lo que significa un total de $10 billones por año
en gasto militar (El Espectador. Bogotá, 6-07-2003). Para 2003, el gasto
asciende a $9.4 billones. En este rubro el país ha pasado de un promedio
del 2.4% del PIB en los años 90 al 3.7% hoy, y para el ex codirector del
Banco de la República, Caballero Argáez, deberíamos alcanzar el 4.5%
porque se generaría un mayor crecimiento y aumento en la productividad
(¿!) (Vanguardia Liberal. Bogotá, 19-07-2003). Los recursos del impuesto
de patrimonio con esta destinación ($2.4 billones) fueron temporales y se
usaron, según el entonces ministro Roberto Junguito, en pagar gastos
causados no financiados y sólo $800.000 millones en nuevos programas de
fortalecimiento de las FF.AA. (El Espectador. Bogotá, 2-03-2003).
Sin embargo, de
acuerdo con el Contralor, $1 billón de los bonos de paz del gobierno de
Pastrana y $1.2 billones del impuesto de patrimonio del de Uribe habían
sido invertidos en TES, es decir en el cubrimiento del déficit fiscal.
Para la Contraloría, esto no sería problema si se tratara de una inversión
transitoria, pero «si es permanente, estaríamos ante una desviación de
recursos» (El Espectador, Bogotá, 16-03- 2003). La última cifra conocida
es que hay $1.59 billones de estos recursos de destinación específica
invertidos en Operaciones Repos y $19 mil 800 millones en TES. De acuerdo
con el Contralor, de los $2.5 billones recaudados se han apropiado $2.1
billones, pero solo se han ejecutado $1.4 billones y desembolsado $600.000
millones (Portafolio. Bogotá, 29-07-2003)
La «bomba»
pensional
Las pensiones son un
tercer factor al que se le atribuye el problema. Para el ministro Alberto
Carrasquilla, «las cotizaciones valen $3 billones mientras que las mesadas
de todo el sistema pensional están por encima de los $12 billones. Por lo
tanto, existe un hueco de $9 billones» (El Espectador. Bogotá,
13-07-2003). Al respecto, en concepto de Eduardo Sarmiento «el déficit se
creó en el momento en que se privatizó la seguridad social y tiene como
contraparte un superávit de los Fondos Privados de Pensiones que no
aparece en las cuentas públicas... el faltante del ISS significa un
aumento en el déficit consolidado de la nación... cubierto con títulos
provenientes de la captación de los excedentes de los Fondos Privados de
Pensiones» (El Espectador. Bogotá, 13-07-2003).
Precisa el analista
Gustavo A. García que el gobierno reconoció a las Administradoras de
Fondos de Pensiones (AFP), entre 1994 y 2001, bonos por valor de $7
billones, que sumados al rendimiento que se ofrece (DTF más 2 o 3%),
totalizan hoy $11 billones. Todo el valor reconocido por el gobierno a los
fondos ha ido a engrosar la deuda pública y, según Planeación, en los
próximos 10 años deben reconocerse $35 billones. Sumando el capital, los
rendimientos y la deuda causada, llegamos a $59 billones de deuda en el
2010, que originaría a las actuales tasas de interés un déficit fiscal de
$8 billones, equivalente al 4% del PIB del 2002 (Portafolio. Bogotá,
16-12-2002).
En constraste, las
arcas de los Fondos de Pensiones y Cesantías había en junio del 2003 $24.2
billones (Portafolio. Bogotá, 1-08-2003). La colocación de los recursos de
las AFP en diciembre de 2001 era, 48.7% invertidos en papeles de deuda,
33.6% en el sector financiero y sólo 18.7% en el sector real, proporción
que en términos generales, se mantiene. Mientras tanto, el hueco pensional
vale casi $10 billones al año y las mesadas están subsidiadas por el
gobierno entre un 42% y un 72% (El Espectador. Bogotá, 20-07-2003). La
reforma pensional es consecuencia de las dificultades financieras que ha
sufrido el sistema de pensiones a partir de la Ley 100 de 1993. En cuanto
al ISS, los fondos privados le quitaron parte importante de las cuotas
para pensión pagadas por los trabajadores en actividad, a lo cual
contribuyó decisivamente la suspensión de afiliaciones que se le impuso
durante cuatro años. A esto se suma que según el presidente del ISS,
Héctor J. Cadena, la Nación le adeuda al Instituto la descomunal suma de
$55.6 billones (Portafolio. Bogotá, 5-12-2002).
Dice la ex ministra
Cecilia López que «en 1992 la Contraloría General de la República publicó
un libro titulado La reforma a la seguridad colombiana, ¿una aventura
económica? Allí se pronosticó el alto costo fiscal de los bonos
pensionales, de los subsidios para alcanzar pensiones mínimas y su
incapacidad para aumentar cobertura». Pero este análisis no se tuvo en
cuenta, ya que «la verdadera razón de la reforma... era fortalecer el
mercado de capitales, para no mencionar los beneficios que recibirían los
dueños de los nuevos fondos de capitalización individual que podían llegar
a manejar un monto equivalente al 45% del PIB» (Portafolio. Bogotá,
7-07-2003). Otros comparten este punto de vista. En opinión de Eduardo
Sarmiento, «la Ley 100 provocó la quiebra del ISS que tarde o temprano
tendría que recaer en el presupuesto» (El Espectador. Bogotá, 13-07-2003).
Según el gobierno, el pasivo pensional del ISS en el 2003 alcanzó los $4.8
billones, mientras la convención valía $43.000 millones anuales y las
pensiones como patrono exigen desembolsos de $331.000 al año. Pero no hay
acuerdo en las cifras. Para el 2004, mientras el gobierno calcula un
déficit de $1.5 billones en las mesadas de pensiones, el ISS asegura que
no llega a los $500.000 millones, ya que no se están restando más de
$900.000 millones de menores pagos por cruces con los AFP relacionadas con
la duplicidad en las cotizaciones ni $100.000 millones por rendimientos
marginales de las reservas. Además, el presidente del ISS afirma que las
reservas del ISS no están agotadas, como se ha querido hacer creer
(Portafolio. Bogotá, 9-06-2003).
Trayectoria del déficit
fiscal,
el crecimiento económico y la deuda
En 1999, durante el
gobierno de Pastrana, el país se sometió a la tutela del FMI a través de
un programa de ajuste que estipulaba metas en distintos campos. En casi
todos ellos, los resultados han sido opuestos a las metas. Ejemplos: en la
deuda se proyectaba pasar de un 41.3% del PIB en el año 99 al 44.3% en el
2002, mientras en realidad se pasó del 42.2% al 55%. El déficit fiscal se
suponía bajaría del 5.9% del PIB en el 99 al 1.3% en el 2002, pero pasó
del 5.5% al 3.6% El crecimiento del PIB se planeaba que pasaría del –3.5%
en el 99 al 4.8% en el 2002 y en realidad pasó del –4.2% al insignificante
1.6%. El país, en lugar de crecer 11.6% entre el 2000 y el 2002, creció
sólo el 5.7%, aproximadamente la mitad de lo esperado.
Lo anterior bastaría
para calificar cualquier programa de un absoluto fracaso y descartar a sus
autores. Sin embargo, el gobierno actual ha comprometido al país con otro
programa similar con el FMI.
En cuanto a la Reforma
tributaria, hay varios antecedentes de su inoperancia para producir un
aumento sostenido de los ingresos del Estado. En el 2000, tras la Reforma
Tributaria del 1998, el Confis reconoció que, «frente a la proyección al
iniciar el año anterior (99), el gobierno obtuvo menores recaudos por $3.4
billones (2.3% del PIB)», declaración que volvió a repetirse a comienzos
del 2002 luego de la reforma del 2000. Más tarde el autor de esta Reforma,
el ex ministro Santos al intervenir en un foro económico en Brasil,
calificó los programas del FMI como «trampa diabólica» y reconoció:
«aplicamos al pie de la letra lo que recibimos, hicimos todo y al final de
cuentas no estamos mucho mejor que cuando empezamos» (Portafolio. Bogotá,
3-12- 2002).
El Contralor, Antonio
Hernández, observa que «ni las reformas tributarias han logrado detener la
ampliación del déficit». La explicación de Eduardo Sarmiento es que «el
efecto de los nuevos tributos sobre los recaudos es compensado por la
caída de la actividad económica o por el aumento de la inversión pública
para evitarla». Al mismo tiempo que advierte que, el aparente crecimiento
de 3.8% en el primer trimestre del 2003 «está sobreestimado por factores
metodológicos y estacionales y de ninguna manera es sostenible» (El
Espectador. Bogotá,13-07-2003).
Lo sorprendente es
que, contrario a la política dictada para Colombia, el FMI está
recomendando a Europa que flexibilice el rígido pacto de estabilidad
fiscal que impide a los países tener un déficit superior al 3% del PIB. Al
respecto, comenta The Economist: «en tiempos tan frágiles... sería una
política muy equivocada mantener ciegamente objetivos fiscales rígidos si
ello implica aumentar impuestos o recortar gasto público».
En Colombia, mientras
la economía permanece estancada y el ingreso de la población retrocede, el
servicio de la deuda crece a tasas del 14%. Según Eduardo Sarmiento, «el
déficit del gobierno central se explica principalmente por los elevados
intereses de la deuda... y por el debilitamiento de los ingresos
tributarios ocasionados por el estancamiento de la economía» (El
Espectador. Bogotá, 13-07-2003).
|
los puntos |
El
decreto 1760 de reforma de Ecopetrol |
sobre las
Íes |
La enajenación
de la riqueza petrolera
A pocos días de
haberse expedido el decreto 1760 que escinde a la Empresa Colombiana de
Petróleos, Ecopetrol, en 3 entidades, el ministro de Minas y Energía, Luis
E. Mejía, refiriéndose a los contratos de asociación petrolera, declaró:
«Habrá una configuración de nuevos contratos» (Portafolio. Bogotá, julio
25 de 2003). De este modo puso al descubierto uno de los motivos
principales de la creación de la Agencia Nacional de Hidrocarburos –ANH– ,
que asumirá las más importantes funciones desempeñadas por la petrolera
estatal en cuanto a política sectorial. Entre ellas, la asignación de los
recursos que posee Colombia en hidrocarburos.
Una consecuencia
inmediata es que el país renuncia a tener una empresa estatal que ejerza
la posesión de los hidrocarburos nacionales y constituya una presencia
determinante del Estado colombiano en el escenario de explotación
petrolera. Se relega la ahora llamada Ecopetrol S.A. a la condición de una
petrolera más de tamaño menor, sin ninguna ventaja en comparación con las
empresas extranjeras que tienen presencia local y con todas las
restricciones que conlleva su dependencia del gobierno, en especial su
falta de autonomía administrativa y financiera.
A cambio de ello, la
cartera de Minas tendrá una oficina adscrita (la ANH), dedicada a la
administración de los «nuevos contratos» a los que alude el ministro
Mejía. Bajo su control estará además el conocimiento geológico y de
sismología acumulado por Ecopetrol en más de 50 años a través del
Instituto Colombiano del Petróleo, ICP. Una vez marginada la empresa
estatal de las determinaciones estratégicas, no es difícil anticipar que
en adelante a ésta información accederán con mínimo esfuerzo las
multinacionales.
El ambiente para la
reforma empezó a prepararse desde el 2001 en medio del debate sobre la
disminución de la producción y las reservas del país (Tabla 1). Puesto que
la geología nacional está en una alta proporción por explorar, la causa
evidente de este fenómeno es la disminución en el ritmo de exploración.
Las proyecciones sobre la pérdida de la autosuficiencia petrolera hacia el
2005 o el 2008, atizaron la discusión sobre las causas de la aparente
falta de interés de los asociados de Ecopetrol. A los estímulos como la
reforma en los contratos de asociación, que disminuyeron la participación
de la empresa estatal a un 30%, se sumó la reforma del régimen de regalías
a las regiones, para bajar sus beneficios.
Dentro de la
concepción del Estado como simple creador de condiciones para la actividad
de inversionistas privados, el gobierno descartó de entrada la posibilidad
que Ecopetrol, empresa que le transfiere más de $5 billones al año,
destinará una parte de sus ganancias para liderar la inversión en
exploración, solución lógica para un problema de interés nacional. En su
lugar, en reuniones con las multinacionales se elaboró una detallada lista
de obstáculos al aumento de la inversión extranjera, una especie de
«pliego de peticiones» de las transnacionales petroleras. En esta
consulta, además de dificultades como las relacionadas con los permisos
ambientales y el orden público, no podía faltar el cuestionamiento de las
funciones de Ecopetrol e, implícitamente, de su existencia. No sorprende,
por tanto, que en el Plan de Desarrollo elaborado posteriormente por el
gobierno haya escasamente una mención marginal de la empresa en el
articulado referente a políticas de hidrocarburos y sí figuren como
verdaderos protagonistas los inversionistas privados.
En realidad, no es un
secreto que hoy la presencia estatal en cualquier rama de la economía es
considerada por el capital extranjero y sus apologistas neoliberales como
inconveniente. Y las prerrogativas que le otorga a una empresa del Estado
representar los intereses del país se catalogan como «competencia desleal»
y «posición dominante» o monopólica, que viola la sacrosanta lógica del
mercado. El predominio político logrado por esta concepción alimenta la
tendencia al desmantelamiento de las empresas del Estado, con variados
argumentos que usualmente llevan al lugar común –sin evidencia concluyente
alguna– de la ineficiencia per se de la administración pública comparada
con la gestión privada1.
A escala continental,
los principios de la política privatizadora tienen expresión en el
Consenso de Washington y desde la decada pasada han sido utilizados como
soporte del traslado de numerosas empresas estrategicas del sector publico
al sector privado, fundamentalmente al capital extranjero.
Tras la presa mayor
Al igual que Telecom y
el ISS, Ecopetrol sufrió también varios golpes en desarrollo de esta
política. En 1995, el entonces senador Jorge Santos Núñez, advertía que,
«toda la política planteada, como la entrega de los oleoductos al capital
privado, la venta de varios yacimientos y la falta de inversión para la
perforación exploratoria, está dirigida a privatizar Ecopetrol»2. En
efecto, fueron muchas las medidas que siguieron contra la empresa estatal,
entre las cuales se pueden citar las siguientes:
• Exclusión
del negocio de la distribución de combustibles y fabricación de
lubricantes, con la venta de su participación en Terpel. La distribución
mayorista en Colombia constituye hoy un oligopolio de las multinacionales
Esso-Mobil, Texaco y Shell.
•
Privatización del gas natural, el 90% del cual quedó en manos de las
multinacionales BP y Texaco.
• Prórroga de
los contratos que revierten a la nación, cuya explotación correspondería
100% a Ecopetrol. Por ejemplo, en el caso del gas de la Guajira
–plataforma «Chuchupa» B, proyecto «Catalina»– con Chevron-Texaco. El
yacimiento revertía en el 2004, pero el contrato fue prorrogado hasta el
2016 mediante uno nuevo de «producción incremental» que reduce la
participación de Ecopetrol del 50% al 30%. Con esta decisión la nación
pierde US$900 millones. La disculpa es que no hay US$40 millones
adicionales para invertir, luego de haber invertido US$337 millones como
asociado en la primera etapa3. El Consejo de Estado ha recomendado al
gobierno no perfeccionar el contrato.
• Desangre
económico de la empresa por el gobierno central que le succiona casi 60%
de sus ingresos. Al mismo tiempo, Ecopetrol ha sido sometido a una severa
reducción del gasto en mantenimiento y cero actualización de las
refinerías de B/bermeja y Cartagena. Con el invariable argumento de la
falta de recursos, se suspendió el Plan Maestro de ampliación y
modernización de esta última planta, que le permitiría al país ahorrar
divisas (las mismas que se gastan en importaciones de gasolina en lugar de
invertirse en el mejoramiento de las refinerías). Mientras tanto, el
Estado tiene US$1.200 millones en el Fondo de Ahorro y Estabilización
Petrolera –FAEP- en Nueva York invertidos a menos del 4% anual, es decir,
prestados al Tesoro de EU a tasas de interés insignificantes si se la
compara con el 11 o 12% que paga el país por los préstamos
internacionales.
• Suspensión
de la exploración propia. En los últimos cinco años a Ecopetrol sólo se le
ha permitido explorar dos pozos contra 200 presupuestados en el Plan
Quinquenal 1998-2003.
• Entrega de
un alto porcentaje del negocio de los oleoductos a las multinacionales y
exclusión de la empresa estatal en los gasoductos. Ecopetrol fue obligado
a vender su participación en Promigás a la norteamericana Enron.
• Parálisis
de los estratégicos proyectos petroquímicos
• Disminución
de la participación en los contratos de asociación de 70% a sólo 30% en la
actualidad, por cambios en la legislación a favor de las multinacionales.
• Adopción de
nueva estructura de precio de la gasolina orientada a subsidiar la
importación del combustible o el montaje de refinerías privadas, negocio
diseñado para favorecer a las transnacionales. Se trata en el fondo de un
subsidio que no paga el gobierno sino la población. La estructura del
precio incluye valor FOB, fletes, seguros, arancel e impuestos. Con este
precio simulado de importación se anulan, en un eventual mercado
«abierto», las ventajas comparativas de Ecopetrol consistentes en la
posesión de crudos propios y la ubicación estratégica de las refinerías
cerca de los centros de consumo. Al mismo tiempo, se aumentan las
utilidades de los distribuidores al elevar el precio base de los
combustibles. Se calcula que el aumento del 100% ocurrido en el precio
final ha incrementado en un 70% el margen de contribución de ese negocio
privado, cuyas utilidades pagamos todos los colombianos.
Un balance de la
política petrolera aplicada por los últimos gobiernos muestra que no se ha
conseguido otra cosa que el aumento de las ganancias de las
multinacionales vinculadas a actividades distintas a la exploración, la
parálisis de ésta última y la caída de las reservas probadas a menos de
1.700 millones de barriles. Pero, a pesar de los desaciertos de dicha
política, hasta su desmembramiento por el decreto 1760, Ecopetrol se
destaca como la mayor y más rentable empresa nacional (gráfico 1), con
ingresos al año por $10 billones, transferencias al Estado por $5.5
billones, $24 billones en activos contra pasivos de $17 billones (todas
las empresas privadas en Colombia suman $34 billones en activos), balanza
comercial positiva de US$1.600 millones anuales y contribución del 35% a
las exportaciones del país. Además, contra la versión propagada por el
gobierno y la presidencia de la Empresa, los costos de nómina sólo abarcan
entre 4.5 y 5% de los ingresos, las reservas en el Fondo de Pensiones
ascienden a casi $4 billones, y el pasivo pensional tiene una proyección
de cobertura del 70% para el 2007. A todo esto se agrega su positiva y
paradójicamente estigmatizada contribución al empleo (en un país que
compite por el record de desempleo), consistente en 7.000 trabajadores
directos y 100.000 empleos indirectos4.
A partir de la
reforma, con la división en 3 empresas (Ecopetrol S.A. Agencia Nacional de
Hidrocarburos –ANH- y Sociedad Promotora de Energía Colombia SA),
Ecopetrol entra en la ruta en que fue colocada Telecom luego de la
apertura de la larga distancia y los contratos «joint venture». A la
petrolera estatal se la priva de:
• Toda
participación en la definición de la política petrolera
• El manejo
de las reservas futuras de crudo y gas y la reversión de los contratos
después de enero 1 del 2004. (¿Quién operará los pozos que revierten a la
nación?)
• El manejo
de la contratación con las multinacionales y el de las regalías para las
regiones.
• La posesión
y manejo de la información geológica acopiada por el ICP y la Litoteca,
elementos claves para los análisis y cálculos estadísticos de exploración,
que pasan a la ANH.
• La
participación actual y futura en negocios distintos a la
exploración-explotación de crudo, refinación y transporte.
Como señala uno de los
colombianos que más sabe de petróleo, el senador Hugo Serrano Gómez, el
gobierno debilita a Ecopetrol «porque le quita unos muy importantes
ingresos y la descapitaliza teniendo en cuenta todas las inversiones que
la empresa ha hecho en los campos asociados: Guajira, Cravo Norte y
Santiago de las Atalayas (Cusiana y Cupiagua). Estas inversiones
representan para Ecopetrol S.A. una pérdida de US$315 millones», debido a
que «los tres yacimientos revertirán a la Agencia Nacional de
Hidrocarburos» entre el 2004 y el 2010. Pero en cambio no se contempla
«qué va a pasar con los pasivos adquiridos por Ecopetrol para el
desarrollo de los actuales campos de asociación» que revierten a la ANH ni
con «los pasivos ambientales, que ascienden a muchos millones de dólares».
La pregunta entonces
es, ¿los activos que se le dejan a la empresa estatal le permiten
sobrevivir y crecer?. Ecopetrol SA queda con 325 millones de barriles de
reservas (cerca del 20% de las reservas actuales) que se agotarán en un
período de entre 3 y 5 años. En la actualidad, el 95% del presupuesto de
exploración de la empresa está vinculado al desarrollo de campos de las
multinacionales asociadas. De los 554.000 barriles diarios que se
producen, sólo 110.000 son de Ecopetrol. «A la nueva Ecopetrol SA le
dejaron los viejos yacimientos agotados, cuyos costos de producción son
muy altos, algo así como US$9 por barril»5, señala el senador Serrano,
costo excesivo si se lo compara con el promedio nacional de alrededor de
US$3 por barril.
Además, le quedarán
unas refinerías obsoletas, trabajando a un bajísimo nivel de eficiencia6
debido al recorte sistemático en el gasto de mantenimiento de los últimos
años, particularmente desde que se le quitó a la Empresa la autonomía
sobre el manejo presupuestal. Es un hecho que su actual monopolio en la
refinación, que le representa el 55% de los ingresos, desaparecerá tan
pronto alguna multinacional monte su propia refinería operando a niveles
estándares de productividad.
Dada las condiciones
en las que se deja a la petrolera estatal, como indica el ex ministro y ex
presidente de Ecopetrol, Carlos Rodado Noriega, «le resultará muy difícil
competir con las multinacionales de la industria», ya que «quedará con
campos bastante agotados y una refinerías obsoletas cuya modernización
requiere sumas considerables de dinero. Pero como el Ministerio de
Hacienda, su nuevo dueño, continuará succionándole anualmente sumas
voluminosas para enjugar el déficit fiscal de la nación, no quedarán
excedentes para financiar las inversiones de capital requeridas»7. O sea
que para rematar, sus finanzas seguirán siendo desangradas por el gobierno
central.
«En estas condiciones
le va resultar muy difícil a la nueva Ecopetrol SA cumplir con sus
funciones de empresa petrolera y competir con las empresas
multinacionales. La competencia será muy desigual y terminará con el
marchitamiento total de Ecopetrol SA por falta de nuevas reservas, exceso
de costos y carencia de nuevos ingresos»8, considera el senador Serrano
Gómez. Si a esto se le suma el no poder hacer inversiones para exploración
y modernización de sus equipos, su quiebra y liquidación es cuestión de
tiempo. Su cierre parece en todo caso estar asegurado cuando deje de ser
dueña de los crudos y de producir a menores costos por este concepto. O
alternativamente, su privatización, facilitada por su nueva condición
jurídica de sociedad por acciones.
Por otro lado, bajo un
gobierno que invoca para todo el lema de la lucha contra la corrupción y
la politiquería, ¿las nuevas instituciones significarán al menos una
mejoría en esa dirección?. Al contrario. El otro problema para el país
será la conformación de la ANH, organismo que, en concepto del senador
Serrano, «se convertirá... en una entidad sometida al vaivén de la
politiquería del Presidente y de su ministro de Minas», y tanto ésta como
la nueva Ecopetrol «serán operadas y manejadas por personas sin calidades,
que ocuparán el cargo por el simple hecho de pertenecer al círculo del
Gobierno». No se trata de una apreciación infundada. El mismo senador
refiere cómo «el Ministerio de Minas y la presidencia de Ecopetrol de este
gobierno le fueron entregados a los mayores aportantes a la campaña del
presidente Uribe Vélez, haciendo caso omiso de que liderar la industria
del petróleo requiere de experiencia, capacidad y conocimiento profundo
del tema petrolero»9.
Quienes comparan la
actual «reorganización» de la estructura petrolera colombiana con la
configuración de la empresa brasileña Petrobras, olvidan que el rasgo
dominante de esta última es su cohesión empresarial y amplias atribuciones
para incursionar en todos los campos rentables que le han sido vedados a
Ecopetrol, como la explotación y comercialización del gas, la distribución
de combustibles, la exploración directa, la petroquímica, el transporte
marítimo, etc. Detrás del notable éxito de la petrolera brasileña está una
política coherente del Estado, que privilegia el interés nacional sobre el
de las multinacionales y hace prevalecer el carácter estratégico y
especializado de la actividad petrolera por encima de las intrigas y las
presiones del capital extranjero y sus intermediarios. Es decir, sobre
quienes en Colombia deciden cada vez más la política petrolera.
Impacto en las finanzas
públicas
Las atribuciones para
reestructuración del Estado, con base en las cuales se expidió el Decreto
1760 y que se usaron también para liquidar a Telecom y desintegrar el ISS,
fueron presentadas al país como parte de los planes de ajuste fiscal. La
ironía es que Ecopetrol ha sido la «vaca lechera» de las finanzas
públicas, sin cuya contribución el descuadre fiscal sería sustancialmente
mayor. Todas las multinacionales sumadas, que manejan el 83% de la
producción petrolera, más el 100% del mercado mayorista y cerca del 50% de
los oleoductos, no le aportan al Estado lo que le entrega Ecopetrol. No
hay entonces razones fiscales para dividirla y debilitarla; por el
contrario, el hueco será inmenso en las finanzas del Estado.
¿Cuál es entonces la
explicación de la reforma? El problema real consiste en que Ecopetrol
capta para el país una porción importante de sus rentas petroleras que las
multinacionales aspiran a absorber. Por eso, representa un obstáculo para
la política impulsada por EU de ejercer un control creciente y explotación
plena sobre las fuentes de hidrocarburos a nivel mundial. Además, al
margen de su decreciente participación porcentual en las utilidades de los
contratos de asociación, la empresa estatal representa hoy un control
técnico efectivo sobre la explotación petrolera de las multinacionales.
Con un agravante para los intereses imperiales: el núcleo obrero
organizado en la USO ha frenado significativamente la aplicación de la
política oficial mediante la defensa de la empresa estatal, la exigencia
de que se cumplan las reversiones de los yacimientos, las luchas por la
explotación directa del recurso petrolero, la oposición al uso contrario a
los intereses del país de la infraestructura de transporte, etc.
Todo indica que el
gobierno de Uribe, no obstante su reconocido sesgo autoritario, no es sino
el simple ejecutor de una política petrolera dictada por EU que perjudica
las propias finanzas estatales y hasta los compromisos gubernamentales con
el FMI. A manera de ilustración de lo que pierde la Nación, considérese
que la renta petrolera bruta de Colombia en el año 2000 fue US$6.400
millones, equivalente al 65% de las reservas de divisas y otro tanto de
las importaciones del país. ¿Producirá alguna vez una dependencia
burocrática como la ANH esos rendimientos económicos?
Petróleo e imperio
Desde principios del
siglo XX el petróleo dio origen a inmensas fortunas. A su alrededor se
crearon «trusts» como el Standar Oil de Rockefeller y originó pugnas
internacionales entre los monopolios que se tradujeron en antagonismos
entre las potencias. Después de la I Guerra Mundial el petróleo se
convirtió en la materia prima más importante en el mundo capitalista, por
encima del carbón y el acero. Y luego de la II Guerra mundial,
norteamericanos e ingleses se hicieron al control de las principales
fuentes de hidrocarburos en el Medio Oriente y monopolizaron más del 90%
de la producción.
El saqueo abierto duró
hasta la década del 70 cuando los países nacionalizaron sus riquezas
petroleras y se creó la OPEP, que llegó a controlar casi el 80% de la
producción mundial, lo que le permitió multiplicar por cuatro los precios.
Por un tiempo el flujo de la riqueza petrolera cambió de dirección a favor
de los productores. Y las multinacionales petroleras, convertidas ya en
las empresas más ricas del planeta (el precio de venta del crudo era
varias veces su costo de producción), perdieron participación en el
negocio de explotación, más no en los restantes pasos (downstream):
transporte, refinación, distribución, petroquímica, etc.
Con las políticas
neoliberales muchas actividades del sector público empezaron a pasar al
sector privado, entre ellos los servicios energéticos. Al lado de los
tradicionales gigantes petroleros (Exxon, Shell, Texaco, etc.) aparecieron
en la escena internacional compañías como Enron, Bechtel, Haliburton,
Chevron, El Paso, incursionando en toda clase de negocios relacionados con
el sector energético como transporte, gas natural, generación, conducción
y distribución eléctrica. De acuerdo con estudios especializados (TXV
Europe-Finance), es un hecho que la combinación de combustibles y
electricidad eleva entre un 50 y 75% las utilidades de las empresas,
optimizando su desempeño económico10.
En América Latina las
privatizaciones abrieron el mercado energético. El Banco Mundial ha venido
financiando a las multinacionales, como Enron, en la compra de las
empresas estatales puestas en subasta por los gobiernos neoliberales. Y el
FMI impone estas ventas como parte de sus programas de ajuste estructural.
La estrategia montada es la de privatización y desnacionalización de las
empresas públicas, en especial las del sector energético. Este proceso
incluye inversiones en áreas nuevas, exploración y explotación del gas,
participación en proyectos petro-eléctricos, venta de servicios,
«asociación» con las empresas estatales, participación en los negocios de
transporte y distribución, etc. En México, por ejemplo, el Departamento.
de Energía de EU promueve abiertamente la privatización del sector
eléctrico y últimamente la Cámara de Representantes estadounidense se
atrevió a condicionar los programas de legalización de inmigrantes a la
privatización de la petrolera estatal mexicana Pemex (a la que sindican de
obstaculizar con su «ineficiencia» el abastecimiento petrolero de su
vecino), provocando un rechazo unánime de los mexicanos.
Todo lo anterior se ve
reforzado con la política gubernamental de Estados Unidos sobre seguridad
energética, que obedece al agotamiento acelerado de las fuentes propias de
hidrocarburos y el aumento de la demanda y las importaciones, hasta llegar
a representar hoy cerca del 60% del total consumido por su economía. Se
configura así en el país del norte un enorme y creciente déficit petrolero
que actualmente asciende a cerca de 12 millones de barriles diarios. El
consumo estadounidense crece al 15% mientras las reservas sólo lo hacen al
3.4%. Debido a ello, advertía el actual presidente Bush a principios de su
mandato, Estados Unidos está «ante la peor crisis de suministro de energía
desde la década de 1970».
En consecuencia la
política oficial estadounidense estipula impulsar la diversificación de
fuentes de energía en lo interno (desarrollo de nuevas tecnologías) y
aumentar la producción y suministro a ese país de petróleo por parte de
los países productores. El Plan Energético anunciado por Bush desde el
2001 implicaba un incremento del 50% en las importaciones de petróleo, lo
cual, según analistas como Michael T. Klare11, representa un «aumento de
las presiones» a los países productores «para la eliminación de los
controles» así como «eliminar las resistencias a la participación (de EU)
y la extracción de crudos». Al voluminoso déficit estadounidense se suman
los altos costos de producción, ya que extraer un barril en norteamérica o
en el mar del norte puede costar más de 4 veces lo que vale extraerlo en
Irak, Arabia Saudita o Venezuela.
En el 2003 la política
estadounidense toma abiertamente la forma de control directo sobre las
fuentes de petróleo de Oriente Medio, con el doble propósito de asegurarse
el abastecimiento propio y controlar la ventas hacia sus rivales
comerciales, Europa y Asia, regiones que presentan un déficit igual o
mayor que el de EU. Se trata así mismo de garantizar las inmensas
utilidades del negocio para fortalecer su economía en declive. Como lo
muestra la invasión militar y ocupación de Irak, Estados Unidos ve en el
petróleo un arma eficaz en su objetivo de asegurar la supremacía económica
mundial sobre la Unión Europea, Japón, China, Rusia, Corea y cualquier
otro posible adversario comercial.
Dentro de este
contexto, América Latina reviste una importancia estratégica por ser la
región que tiene actualmente las segundas reservas probadas del planeta y
el origen del 35% de las importaciones estadounidenses, amén de su
cercanía geográfica. Pero en especial las empresas estatales de Venezuela,
México y Colombia –Pdvsa, Pemex y Ecopetrol–, sus tres primeros
proveedores en América Latina (3º., 4º y 7º mundiales), representan
importantes reservas bajo control estatal y barreras para la participación
del capital extranjero; así mismo, constituyen formidables competidoras
locales en los negocios energéticos y canalizadoras hacia sus países de
una parte importante de la renta petrolera (véase tabla 2). En síntesis,
las petroleras estatales se han convertido en obstáculos al libre acceso
al crudo, al incremento de su extracción y a las ganancias de las
multinacionales petroleras. Por esta razón, los halcones petroleros de
Washington sueñan con regresar al sistema neocolonial de «concesión», que
en la práctica implica la eliminación de las empresas estatales.
De ahí se deriva la
necesidad de marchitar y liquidar a Ecopetrol. La condiciones para esto
las han venido creando las multinacionales, paralizando las exploraciones,
acelerando el ritmo de explotación de los pozos en producción y haciendo
caer las reservas probadas. Nadie ignora que la exportación de crudo es la
principal fuente de divisas de Colombia y, como tal, requisito para los
prestamistas internacionales y sus instituciones financieras como el FMI,
el Banco Mundial, el BID, etc. en lo que hace al sostenimiento de la
deuda. El decreto 1760 del gobierno de Uribe responde así a los intereses
de Estados Unidos que se expresan a través de las agencias internacionales
y gremios locales a su servicio, sin excluir los acuciosos asesores
contratados o «ad hoc» del Presidente (los Hommes, Montenegro, Caballero
Argáez, etc.)
Conclusiones
El desmembramiento de
Ecopetrol es un paso inocultable dado por el Gobierno hacia su liquidación
o venta y la renuncia del país a la explotación directa de sus recursos
petroleros. Esta decisión esta enmarcada dentro del interés norteamericano
de conseguir un control mucho más directo de las fuentes de petróleo para
alimentar su economía sin sobresaltos. Están igualmente en juego las
inmensas utilidades que arroja la explotación de hidrocarburos, objetivo
central de las grandes multinacionales petroleras.
Nada de esto garantiza
que estas empresas no sigan jerarquizando sus inversiones y reservando el
subsuelo colombiano para opciones futuras de exploración, en función de
sus prioridades mundiales y análisis financiero de costo-beneficio. Frente
a la perspectiva de la pérdida de autosuficiencia petrolera del país, no
hay que olvidar que mientras las reservas probadas en Colombia llegan en
la actualidad a menos de 1.700 millones de barriles, las reservas
probables están entre 35.000 y 45.000 millones de barriles. Además, sólo
se ha explorado 1/5 de la geología, es decir, el 80% del país está sin
explorar.
¿Cuáles han sido las
reacciones de los privilegiados interlocutores del gobierno de Uribe ante
la reforma? Como era de esperar, el desmembramiento de Ecopetrol ha sido
muy bien recibido por las multinacionales, quienes a través de sus voceros
le han notificado al Gobierno que la instalación de la nueva ANH no se
puede demorar. Adicional al hecho de que el ministro Mejía ya se
comprometió a la revisión del régimen de contratación, abiertamente se
está hablando de regresar al antiguo régimen de «concesión» (entre sus
promotores figura el ex presidente López), posición reforzada con los
argumentos repetidos y amplificados por el actual presidente de Ecopetrol,
Isaac Yanovich, de que Colombia no es un país petrolero sino un país con
petróleo donde es difícil extraerlo 12.
Pero, como observa
Hugo Serrano, «nuestra economía se basa en el petróleo, lo que hará que
entremos en crisis si no tomamos medidas que beneficien el interés
nacional». Efectivamente, parte sustancial de las finanzas públicas
descansa hoy en la producción y exportaciones de petróleo. Se trata de una
renta usada para atender la impagable deuda pública, pero que con otro
enfoque hacia la industrialización y modernización, se convertiría en
potente palanca de desarrollo económico. Sin embargo, bajo este gobierno
el país ni siquiera tendrá derecho a explotar en su exclusivo beneficio
los yacimientos que revierten a la Nación, ya que se tiene decidido
prorrogar indefinidamente los contratos vigentes13.
Hay un punto que nadie
discute: el país pagaría un alto costo si tiene que importar petróleo. Sin
duda el petróleo es un recurso estratégico que exige una verdadera
política de Estado. Esta es la razón básica por la que se requiere contar
con una empresa estatal sólida que asuma, sola o en asociación con
terceros, la inaplazable tarea de la exploración. Precisamente porque el
negocio petrolero en Colombia no es tan fácil como en Arabia Saudita, el
grado de interés de la nación en extraer petróleo no es el del capital
extranjero. La ruta trazada por el Gobierno de sacrificar el patrimonio
nacional representado por Ecopetrol, no sólo constituye la entrega de las
herramientas del Estado y hace más probable la crisis, sino significa
retroceder a los enclaves coloniales petroleros que en el pasado
percibieron enormes ganancias de la explotación de la riqueza nacional,
dejándole al país sólo migajas.
Notas
1 En el mundo son muchos los casos de empresas públicas
exitosas y bien administradas, y bastantes los escándalos de empresas
privadas quebradas y corroídas por la corrupción, especialmente en Estados
Unidos (ejemplo notable, Enron y sus auditores, Arthur Andersen). En el
caso colombiano, ¿cómo explicar que la estatal EPM está catalogada como la
empresa de servicios públicos más eficiente en América Latina?
2 Mensaje del senador Jorge Santos al presidente de
Ecopetrol, Juan María Rendón, «Samper toma medidas lesivas para el país en
hidrocarburos», marzo 21 de 1995, en La resistencia civil en el Senado,
Ediciones Folleto Rojo, diciembre del 2000.
3 «Senadores denuncian regalo a la Chevron-Texaco»,
comunicado a la opinión pública suscrito por los senadores Jorge E.
Robledo, Hugo Serrano y Alba E. Ramírez. Bogotá, febrero 18 de 2003
4 «La defensa de Ecopetrol, un deber nacional», Unión
Sindical Obrera de la Industria del Petróleo, USO, abril 10 de 2003
5 Serrano Gómez, Hugo. «Cuidado con el petróleo».
Portafolio. Bogotá, julio 28 de 2003.
6 Según la USO, el rendimiento actual en la refinación es
de US$1.8 por barril cargado; uno de los más bajos del mundo. «Uribe da
golpe de gracia a Ecopetrol». Unión Sindical Obrera, junio 28 de 2003.
7 Rodado Noriega, Carlos. «La reestructuración de
Ecopetrol». Portafolio. Bogotá, julio 4 de 2003.
8 Serrano Gómez, Hugo. Op. Cit.
9 Ibídem.
10 Saxe-Fernández, John. «El Complejo petroeléctrico en la
mira de EEUU». La Jornada. México, septiembre 5 de 2002.
11 Klare, Michael T., «Petropolítica global», Brecha.
Montevideo junio de 2002. http://www.lainsignia.org
12 «Cambios en contratos petroleros». Portafolio, Bogotá,
julio 25 de 2003.
13 «Prorrogarán contratos petroleros». Portafolio,
Bogotá,agosto 7 de 2003.
|
los puntos |
Mutilación del ISS |
sobre las
Íes |
Mutilación del ISS
Marco jurídico del
atropello
Con el decreto 1750 de
junio pasado el gobierno de Álvaro Uribe Vélez se acercó a la meta de
acabar con el Instituto de los Seguros Sociales. A través de esa
disposición se tomaron medidas que en muy corto plazo conducirán a la
desaparición de lo que quedó de la entidad. Ante todo el ISS fue dividido
en dos grandes partes. El ISS como tal, que se encargará de manejar el
sistema de pensiones y riesgos profesionales y actuará como Empresa
Promotora de Salud (EPS). Otra parte, las clínicas y demás centros de
atención de salud que antes estaban adscritas a la Vicepresidencia de
Prestación de Servicios de Salud, se configuran en siete Empresas Sociales
del Estado (ESE), cada una con autonomía total frente al resto de ESE y
del mismo ISS. ESE es un rimbombante nombre para referirse a los
hospitales, que cuando son clínicas privadas, se les llama Institución
Prestadora de Servicios (IPS).
En cuanto a la planta
de personal, ante todo debe tenerse en cuenta que su costo total era de
800.000 millones de pesos según el documento Compes 3221. En general,
todos los funcionarios que laboraban en la parte central de la
administración de(l) ISS quedan allí mismo
con el régimen laboral y convencional que tenían antes de la escisión, es
decir, unos 2.100.
Quienes estaban
vinculados al área asistencial (la vieja vicepresidencia) pasan a ser
empleados públicos, con todas las desventajas y limitaciones de estos
servidores, ante todo en relación con la prohibición de negociar
convención colectiva. Con ello quedó derogada de plano la convención para
cerca de 13.000 empleados ahora adscritos a las ESE, en la más evidente
violación del principio de que la convención colectiva es una ley entre
las partes que solo puede modificarse a través de un acuerdo entre los
firmantes.
Uno de los muchísimos
aspectos que se desconocen de un plumazo es el relativo a las condiciones
de pensiones, las cuales ahora se obtienen de acuerdo con lo establecido
en el código del trabajo. Respecto a las pensiones, el ISS asumirá –en su
calidad de patrono, no de AFP– las ya causadas, de donde se desprende que
los trabajadores de las ESE que se pensionen a partir de la expedición del
decreto lo harán a cargo de las ESE. El artículo 18 del decreto trae una
definición muy restringida del significado de «derechos adquiridos» en el
sentido de que no tiene como tal las expectativas laborales del empleado,
sino solo «las situaciones jurídicas consolidadas». Otro punto importante
es que esos empleados «tendrán derecho a acceder a la carrera
administrativa», es decir, en realidad quedan en total interinidad.
Cuando se trate de
empleados de mantenimiento y servicios generales, se adscriben a la planta
de la ESE y ellos sí continúan siendo trabajadores oficiales.
En cuanto al régimen
patrimonial, las nuevas ESE recibirán como activo las clínicas y demás
centros de atención (37 y 204 respectivamente) de su zona de influencia y
como pasivo, las cuentas por pagar. Por supuesto, en la lógica del decreto
neoliberal las ESE no van a recibir ningún tipo de recursos por
transferencias del ISS o del presupuesto nacional. Los únicos recursos con
los que contarán serán los provenientes de la venta de servicios al ISS,
pero el artículo 24 establece que dicha contratación será «por un término
máximo de treinta y seis meses», plazo después del cual, debe entenderse,
el ISS no está obligado a contratar con las ESE. Una de las cargas más
importantes que recibirán las ESE son, como quedó anotado atrás, las
ocasionadas por los trabajadores que se pensionen después de la expedición
del decreto.
Las razones de la
crisis
El Estado colombiano
venía orquestando desde hace varios años la necesidad de introducir una
profunda reforma en el ISS con el argumento de una supuesta crisis que se
reflejaría en varios indicadores.
En cuanto al negocio
de pensiones, la situación es compleja. De una parte, las reservas
acumuladas por el ISS se encuentran en una cifra que se extiende, según la
fuente usada, desde algo menos de cuatro billones (millones de millones)
hasta seis y medio billones, buena parte de los cuales se encuentran
invertidos en TES, con lo cual se puede sacar una conclusión de inmediato:
el ISS es la entidad que mayores recursos suministra al Estado cuando este
se endeuda a través de la colocación de papeles. Su privatización
implicaría que los rendimientos de los títulos pasarán a ser un ingreso
más del sector privado.
De otra parte, se
afirma que hay déficit operacional (anual), es decir, que debido a que hay
cada vez menos afiliados aportantes, su cotización ya no alcanza para
cubrir las mesadas de los ya pensionados, para lo cual se estaría echando
mano de las reservas.
Según este argumento,
dentro de unos años (plazo que va desde dos o tres hasta veinticinco según
el modelo que se utilice) el régimen del ISS, llamado de prima media, ya
no sería viable.
La causa central de la
crisis por la que atraviesa esta empresa –y las demás del Estado– ha sido
la misma política de los gobiernos neoliberales. De manera que se ha
llegado a una especie de profecía inducida: Por acción y por omisión el
Estado ha venido marchitando al ISS y ahora que se encuentra al borde del
abismo utiliza sus propios errores para argumentar la desaparición de la
entidad.
Área de salud
En cuanto al manejo de
la salud, las diferentes administraciones de la entidad se han convertido
en los mejores promotores de la desafiliación de la población usuaria, a
través de la desorganización inducida en la atención de pacientes. Además,
durante cuatro años al ISS se le prohibió atraer nuevos afiliados y se
adujo que tenía una gran cartera morosa con clínicas privadas, afán nunca
mostrado por el gobierno frente a las docenas de EPS que de la noche a la
mañana desaparecen alzándose con dineros del Estado y de cotizantes. A la
larga lista de atropellos contra la entidad debe sumarse la corrupción
rampante en las altas esferas –varios ex presidentes están enjuiciados–
con funcionarios nombrados por el gobierno, no por los trabajadores. Con
todo ello, la entidad entró en un círculo vicioso: Para reducir gastos
recortaba el personal médico y asistencial, lo cual inducía a los
afiliados a entablar tutelas costosas para la entidad o a retirarse; así
se agravaron las finanzas.
Después el Compes
exhibe sin ruborizarse la cifra escueta: el número de clientes de esa
unidad de negocios se ha venido reduciendo a una tasa de 16,8% anual.
Mientras en 1997 contaba con 8’107.000 afiliados, al cierre del 2002
contabilizaba solo 3’162.000, con la obvia consecuencia financiera: A
partir de 1999 la entidad ha padecido un estancamiento financiero que ha
disminuido en más de 50% sus ingresos por venta de servicios de salud, de
manera que al finalizar 2002 el Seguro había obtenido $1,3 billones menos
de los ingresos proyectados para ese año.
Sin pasar por alto que
el sindicato del ISS maneja otras cifras que demuestran que el número de
afiliados no ha caído en la proporción dada por el gobierno y que en el
último corte, más bien, había aumentado, hay que tener en cuenta un dato
de bulto: A partir de la Ley 100 de 1993 el ISS perdió la mitad del
mercado en manos de las EPS privadas. Antes de la ley el ISS manejaba el
78% del mercado y ahora el 25%, subutilizándo la capacidad instalada.
Además hay que tener
en cuenta ciertas especificidades del negocio de salud. Ante todo, ha
habido un tipo de selección adversa contra el ISS consistente en que una
alta proporción de sus afiliados son mayores de 60 años, con el costo que
ello implica (tabla 1).
De igual manera, del
total de afiliados al régimen contributivo de salud con sida o
insuficiencia renal, el 52,5 por ciento y el 68,8 por ciento
respectivamente, son afiliados del ISS.
Protuberante es el
problema de la deuda del Estado para con el área de salud del ISS, la cual
está valorada en unos 3,2 billones (El Tiempo. Bogotá, 6 de abril de
2003), por el no pago de su compromiso en relación con la atención de
enfermedades de alto costo y el pago de salud a los pensionados.
Para agravar el
problema, el gobierno por presión de las EPS derogó el Acuerdo 217 del
Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, que las obligaba a hacer
giros al ISS por cuanto este atiende el 94% de enfermedades de alto costo,
lo cual significó a aquellas un ahorro de 85 mil millones de pesos en el
año 2002, denunció el sindicato.
El área de pensiones
En Nueva Gaceta No. 3
de septiembre de 2001 presentamos un detallado análisis de los problemas
reales y ficticios de esta actividad del ISS. A continuación se presenta
una síntesis de lo allí expuesto, más algunos datos y consideraciones
nuevos:
Para el trabajador
el régimen de prima media es más beneficioso que el de ahorro individual
Se afirma erróneamente
que para los trabajadores el régimen más benéfico no es el de Sistema de
Prima Media1, sino el Sistema de Ahorro Individual(2).
Por su naturaleza, el régimen de ahorro individual requiere mayor
rentabilidad de las cotizaciones, y no existe solidaridad ni intra-generacional
ni intergeneracional como sí ocurre en el régimen de prima media. Por eso,
un cotizante en una AFP debe cumplir con condiciones más exigentes que el
del régimen de prima media para lograr la pensión y su monto dependerá de
lo que ahorre, menos las utilidades para la AFP.
Por ejemplo, quien
gana un millón de pesos al mes y se pasa al ahorro individual, al cabo de
1.150 semanas obtendrá un salario mínimo, si la rentabilidad es del 4%. En
el ISS al cotizar 1.000 semanas obtendrá 650.000 pesos y recibirá 14
mesadas cada año; si cotiza 1.400 semanas, la pensión llegará a 850.000
pesos.
El Tiempo reporta que
un cotizante de 58 años de edad se trasladó a un fondo privado para lo
cual un bono pensional de $50 millones, pero la AFP le informó que esa
suma –más los aportes que continuó haciendo– no le alcanzan ni para una
pensión mínima, por lo cual deberá seguir cotizando –a pesar de estar
desempleado– hasta alcanzar la cifra requerida. El artículo cita al
afectado: «Si yo tuviera 50 millones de pesos en mi bolsillo estaría
viviendo como un rey... Con esa plata vivo 100 años» (El Tiempo. Bogotá,
27-05-2001, pág. 1-15).
El régimen de prima
media es autosostenible
Los problemas que hoy
presenta el régimen de prima media no se deben a imperfecciones del mismo
régimen sino a que el Estado sistemáticamente ha incumplido su compromiso
con el ISS. Nunca pagó los aportes que por ley le corresponde hacer. En
1990 el gobierno reconoció que su deuda acumulada con el Seguro era de $20
billones desde cuando se dispuso en 1966 que el Estado contribuiría con
una parte de su financiación.
Para el 2001 la deuda
de la nación con la entidad ascendía a 42 billones de pesos. Al respecto
un informe actuarial estableció: «Si la Nación le paga al ISS lo que le
debe, este tendrá los recursos suficientes para cumplir durante 30 años
con los 650.000 jubilados que tendrá a partir del 2006» El Tiempo. Bogotá,
1-06-2001, pág. 1-1). A pesar del incumplimiento del Estado, el instituto
hoy tiene reservas por más de 5,5 billones de pesos.
El régimen de ahorro individual golpeará
las finanzas públicas
Se suele afirmar que
el pasivo pensional asciende al 55.2% del PIB. Pero el pasivo pensional no
es un valor actualmente exigible, sino que a los pensionados se les va
pagando mes a mes durante muchos años, en buena medida con los aportes de
los nuevos cotizantes. Así, un sólido sistema de prima media no se
convierte en carga para las finanzas públicas y en cambio sí fortalece al
ISS. En contraste, el sistema de ahorro individual se logró a costa de
aumentar significativamente el déficit fiscal actual, por el pago de los
bonos pensionales, pues del ISS se han ido 1,8 millones de personas hacia
los fondos privados, y el ISS ha tenido que dar unos bonos pensionales sin
los cuales tales fondos no hubieran sido viables.
Cuando se afirma que
el régimen de prima media afectará crecientemente las finanzas, se oculta
que hoy está ocurriendo exactamente lo contrario: Como queda dicho, el
fisco se apoya en las reservas del ISS para realizar cuantiosas emisiones
de TES.
Mientras tanto,
respecto a las AFP, a mediano plazo
–cuando empiecen a pensionarse masivamente sus afiliados–, dada la baja
rentabilidad de las cuentas de ahorro, el fisco tendrá que hacer
transferencias para garantizar la pensión mínima, en particular para
quienes hoy ganan menos de dos salarios mínimos y que constituyen una alta
proporción de afiliados, por lo cual el Estado deberá subsidiar a las AFP.
De acuerdo con Espitia y Betancourt, «los bonos y la garantía de pensión
mínima (a favor de las AFP) cuestan cerca de $22.1 billones de 1999»(3).
Pero entre tanto las AFP seguirán obteniendo pingües ganancias, al tiempo
que ocultan el grave problema a largo plazo.
En la medida en que
los cotizantes permanezcan en el ISS (o en fondos especiales) no
significan ningún gasto para el fisco, pues cuando llega el momento de la
pensión, los pagos se hacen por mesadas a cargo del aporte de los
cotizantes de ese momento más las reservas, no en un solo giro como ocurre
con los bonos pensionales. En cambio, si se liquida el ISS o se insiste en
sonsacarle afiliados, será necesario cargar a sus reservas –y, cuando
estas se agoten, al tesoro público– el valor de las cotizaciones
acumuladas y hacerlo efectivo de inmediato.
La causa del problema
del sistema
de prima media es el bajo salario
de los actuales cotizantes
La causa central de
las dificultades del régimen pensional no es el envejecimiento de la
población sino el desempleo, el subempleo y los bajos salarios.
Se dice que un
problema del régimen de prima media es que la pirámide poblacional
colombiana está cambiando. Pero Colombia aún es un país joven en los
promedios planetarios y buena parte de los 3,5 millones de compatriotas
que han debido salir del país por la crítica situación económica son
jóvenes. Javier Fernández Rivas anota: «Por rápido que en las próximas
décadas crezca el número de pensionados, y por mucho que suba su esperanza
de vida, en Colombia la baja relación de pensionados a cotizantes
potenciales otorga una capacidad de maniobra que ya quisieran para sí
muchos países del mundo»(4).
En el cálculo del
impacto demográfico no se tiene en cuenta el aumento de la productividad
de los trabajadores. Cada nueva generación tiene una productividad varias
veces superior a la anterior. En un régimen de prima media, aunque haya
menos cotizantes su aporte es mayor a condición de que su mayor
productividad se refleje en mayor salario. Es decir, los aumentos de
productividad de la mano de obra deberían traducirse en aumento de los
salarios, del PIB, de los impuestos y por ende, de las cotizaciones y de
la capacidad de aporte del fisco nacional. Pero los salarios cada vez se
rezagan más frente a la productividad.
Otro lastre del
sistema de prima media es que cada vez hay menos vinculados por causa del
desempleo, el subempleo y la informalidad que agobian al 60% de la
población económicamente activa.
En los países
desarrollados el gasto de pensiones en relación con el PIB supera con
creces los guarismos que tienen tan escandalizados a los actuales
gobernantes colombianos: El gasto en pensiones como porcentaje del PIB fue
4,2% en Israel (1992); 12,0% en Letonia (1994); 4,1% en Argentina (1994);
14,2% en Bélgica (1995); 5,7% en Canadá (1993); 6,8% en Estados Unidos
(1994-1995) y en los países de la OCDE en pensiones se gasta 8,2% del PIB,
o sea 23% del gasto público(5).
El futuro
Nada bueno le espera a
los colombianos con la situación creada para el ISS y las nuevas ESE. Ante
todo está la situación de los varios centenares de personas con
enfermedades de alto costo que hoy, a duras penas, son atendidos por la
entidad estatal ante la negativa rotunda de las EPS a vincularlos. A
medida que se vayan marchitando las ESE y el mismo ISS su salud quedará a
la deriva.
Para el grueso de la
población hay que tener en cuenta un principio de la cartilla neoliberal:
La presencia de una entidad estatal hace que los prestadores privados
tengan algún tipo de freno a sus desafueros, pero sumergidos en la «libre
competencia» con la desaparición del ISS podrán actuar a sus anchas en
cuanto al cobro de sus servicios, pues es apenas obvio suponer que los
incrementos en las cuotas y las llamadas cuotas moderadoras no se
impusieron para mejorar la situación del ISS sino la rentabilidad de las
EPS e IPS.
Otro tanto puede
decirse de la calidad del servicio. Es sabido que los médicos en las IPS
tienen fuertes restricciones a la hora de formular exámenes o medicamentos
de cierto costo, pues cuando lo hacen, su dictamen es revisado por una
junta –nombrada por los dueños del negocio– que juzga si era necesario o
no. En caso de fallar en contra, el médico deberá pagar de su bolsillo,
desenlace que es muy frecuente. Por ello es tan común el uso de la tutela
para obligar a las EPS a asumir ciertos medicamentos o tratamientos,
mecanismo que el gobierno de Uribe también ha anunciado que acabará.
El mismo factor «libre
competencia» ha de tenerse en cuenta para los trabajadores del sector: La
tendencia de las EPS e IPS privadas será a reducir aún más los salarios en
el mercado negro que se ha desatado en ese sector, como viene ocurriendo
hace más tiempo entre los docentes.
Conclusión
A manera de conclusión
deben tenerse en cuenta los siguientes puntos:
• El grado de
crisis en que se encuentra el ISS, tanto en pensiones como en salud,
depende de la política estatal de conducir a la entidad a la quiebra, no a
ninguna ineficiencia propia del sistema.
• Ello
significa que en particular no es cierto que los problemas de la entidad
estén asociados al costo salarial o a la convención colectiva.
• La
liquidación o la privatización del ISS no resolverá ningún problema
fiscal, antes bien, se agravará la situación de las finanzas públicas por
los significativos aportes del ISS en la adquisición de TES –que hoy
actúan como colchón– y por el costo que acarrearía el pago de bonos
pensionales a los trabajadores que se trasladen a una AFP.
Notas
1 Sistema de prima media:
Todos los cotizantes aportan a un fondo común. Las mesadas pensionales se
pagan con las reservas constituidas por la entidad más los ingresos por
cotización de los trabajadores actuales. Las reglas del sistema se
establecen con base en cálculos sobre la evolución probable de las
variables demográficas y macroeconómicas. El monto de la pensión depende
del promedio cotizado en la última parte de la vida laboral, no de la
cantidad aportada individualmente.
2 Sistema de ahorro
individual: Cada cotizante tiene su propia cuenta en la cual se acumulan
sus cotizaciones. Llegado el momento de pensionarse, se hacen pagos de
acuerdo con el monto acumulado y la rentabilidad obtenida. El número de
semanas por cotizar, el porcentaje salarial, la edad de jubilación y demás
reglas se establecen calculando el rendimiento de la cuenta individual
durante el tiempo de cotización y su relación con el tiempo probable de
supervivencia del pensionado y el monto mínimo de pensión. Su manejo corre
a cargo de las Administradoras de Fondos de Pensiones, AFP.
3 Espitia, Jorge y Betancourt,
Carlos. « No sólo de largo plazo se compone el problema pensional».
Economía Colombiana y Coyuntura Política. Contraloría General de la
República,. Bogotá, abril de 2001, pág. 24.
4 Fernández Rivas, Javier.
«Problema Relativo». Dinero. Bogotá, N .136, 6-08-2001.
5 Revista Internacional del
Trabajo, Vol. 119 No. 2, 2000.
|
los puntos |
Telecom:
una liquidación antinacional |
sobre las
Íes |
Auge y caída
de una gran empresa
Por
Heberto López M., Gloria Helena Quiceno y Fernando Gil
|
Tomado de Le Monde Diplomatique del
año II No. 16,
septiembre de 2003, con la
autorización de los autores. |
En Colombia, las
comunicaciones del país nacen disgregadas, en manos de compañías privadas
que, a la luz de la verdad, prestaban un pésimo servici o. Así, una de las
primeras empresa es la norteamericana United Fruti Company, que en 1911
monta los primeros circuitos para radiotelegrafía en Santa Marta,
Cartagena y San Andrés, en conexión con Estados Unidos y América Central,
de carácter exclusivo para sus negocios bananeros.
De la interconexión a
la nacionalización
En 1921, el gobierno
colombiano crea la Empresa de Radio Nacional (telegrafía), en un afán por
interconectar el país en una sola entidad. Posteriormente, ante el caos y
la escaso desarrollo de las comunicaciones en el territorio –ya que los
operadores privados sólo tiene el propósito de atender las necesidades de
sus compañías y no se interesan en un efectivo enlace de las comunidades–,
el 27 de febrero de 1943 se nacionalizan las telecomunicaciones mediante
la Ley 6ª 1.
Luego, con base en la
compra de la Compañía Telefónica Central a un costo de US$ 2’791.0942, el
23 de mayo de 1947 se funda la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
(Telecom) por medio del Decreto 1648, con el objeto de unificar la
prestación de los servicios telefónicos, radiotelefónicos y
radiotelegráficos. En ese marco de propósitos, Telecom asume la propiedad
y el control de 10 plantas locales e inicia sus servicios con 108 oficinas
de larga distancia. El 28 de diciembre de 1948, la Empresa da un gran
salto al automatizar las 20.000 líneas de su propiedad.
El 13 de abril de 1950
se expide el Decreto 1223, por medio del cual y bajo la ya establecida
Telecom se fusionan esta y la Empresa Nacional de Radiocomunicaciones, sin
compensación alguna por parte del Estado. En 1961, como base para el
creciente desarrollo de la entidad, se crea el Instituto Tecnológico de
Electrónica y Comunicaciones (Itec), encargado desde esa época de la
formación de los técnicos que contribuirán a la centralización y
racionalización. Luego, 17 años después, en 1960 termina la
nacionalización de las telecomunicaciones al decidirse el fin de las
operaciones de la All Amercican Cables en Colombia.
Tecnología, al servicio
de lo público
En 1961 se inicia el
montaje de la red de microondas, y en 1963, por decisión del gobierno
nacional, Telecom incorpora a su estructura la extensa malla de los
telégrafos nacionales3, dependientes del Ministerio de Comunicaciones,
creados el primero de noviembre de 1865, es decir, un siglo atrás. Ya en
1965, la red de conmutación telegráfica alcanza el número de 39 centrales,
con 1.750 abonados y 150 localidades con servicios, que completa alrededor
de 4.000 teleimpresores en el territorio nacional. En el mismo año,
Telecom entra a formar parte del Consorcio Internacional de Comunicaciones
por Satélite (Inteelsat).
Ante la prestación
ilegal de servicios (contrabando) por parte de empresas privadas, el
director de Telecom, Ramón Martínez Vallejo, solicita que el gobierno
central dicte una legislación más estricta para que definitivamente la
Empresa centralice la operación telefónica y telegráfica. El 25 de marzo
de 1970 se inaugura la Estación Terrestre de Chocontá (Cundinamarca), que
constituye un hito nacional e internacional en las comunicaciones,
incorporando el país al auge tecnológico que experimenta el mundo, como
resultado de los avances alcanzados en materia satelital.
A partir de 1972 y en
un esfuerzo sin precedentes en la historia nacional, el gobierno y la
administración de Telecom definen que el desarrollo de la empresa deberá
basarse en tres aspectos: 1) automatización de los servicios, 2) expansión
de los mismos para cubrir toda la geografía nacional, incluyendo los
planes de telefonía rural, y 3) modernización de la red de transmisión.
Con fundamento en estos criterios, en la década de los 70 se instalan en
Colombia la primera central electromecánica de telefonía internacional y
la primea central del mismo tipo para el servicio de telex, así como se
emprende el montaje de seis pequeñas estaciones terrestres satelitales,
para llevar el servicio a las regiones más apartadas del país.
En ese mismo esfuerzo
de modernización, Telecom monta una completa red de repetidoras en todas
las capitales de departamento, para el manejo de tráfico de larga
distancia, lo cual, articulado a la estación satelital de Chocontá,
garantiza una interconexión nacional e internacional. A partir de los años
80 y dentro de los mismos principios definidos anteriormente, la empresa
avanza hacia las centrales computarizadas, y se dota al país de una
moderna central internacional como soporte para todo el tráfico del país y
de este con el exterior. Se instalan nodos alternos (centrales duplicadas)
en las ciudades de Bogotá, Cali, Pereira, Bucaramanga, Medellín y
Barranquilla. Además se inicia en esta década la digitalización de la red
de microondas, que finaliza con la modernización de Chocontá y la
instalación y la puesta en servicio del cable transoceánico de fibra
óptica. Así se proyecta Telecom como la primera empresa de
telecomunicaciones de América Latina.
Mordisco del gran
capital
Desde 1989, al final
del gobierno de Virgilio Barco, con la expedición de la Ley 72 se inicia
en el país lo que se denomina apertura de las telecomunicaciones como un
servicio público que permite su prestación por particulares a través de
los sistemas de concesión, contratos, licencias, y pago de derechos, tasas
o tarifas. Se abre la competencia en servicios.
En el gobierno de
César Gaviria, con la expedición de los Decretos 1900 y 1901 de 1990, que
otorgan al Estado el ordenamiento, planeación, regulación y control de las
comunicaciones, a la vez que definen como operador a toda persona natural
o jurídica –pública o privada–, se suprime la exigencia de nacionalidad
colombiana para los operadores y asimismo se posibilita que los servicios
de telecomunicación se presten por particulares mediante libre
competencia. Se establece la potencial duplicidad de las redes, que inicia
realmente el proceso de apertura y abre además, la privatización de
Telecom con la presentación ante el Congreso de la República del Proyecto
de Ley 033. En 1992, entre tanto, ignorando a la rama legislativa, la
opinión pública y los trabajadores, se escoge como escenario la bolsa de
de Nueva York para ofrecer la empresa en subasta, ante lo cual el
Sindicato Nacional de Trabajadores de Telecom (Sittelecom), que se
encuentra entonces discutiendo con el gobierno las inconveniencias para el
país del citado proyecto de ley, al enterarse del engaño, declara un paro
nacional indefinido. En esta forma se detiene la venta de la empresa, y se
evita que ésta se c |