Bogotá, abril-julio de 2005 -Nº 10 ISSN 01246704 |
|
Privatización de las carreteras en Colombia Por Higinio Pérez Negrete A finales de enero, Jaime Sorzano, presidente de la Federación Colombiana de Transportadores de Carga por Carretera (Colfecar), afirmó sobre las concesiones viales: “Mientras en 1998, sólo el 10 por ciento de los peajes correspondía al régimen de concesiones, en la actualidad el 46.4 por ciento pertenecen a dicho régimen, lo cual indicaría, en principio, que durante este período se debería haber aumentado en la misma proporción la calidad de las vías. Ello por supuesto no es así siendo que, de los 16.525 Km. de la red vial nacional sólo 2.389 están concesionados”1. Estas cifras indican que los concesionarios tienen un número de peajes mucho mayor que el que deberían tener de acuerdo con el kilometraje de carreteras en concesión. En otras palabras, el Instituto Nacional de Vías (Invías) construye, rehabilita y mantiene el 86 por ciento de las carreteras, las cuales generan tráfico para beneficiar (a través de los peajes) a consorcios privados que controlan tramos relativamente cortos (el 14 por ciento del kilometraje total) en las principales vías. Pero la situación es más preocupante aún, ya que los concesionarios sólo asumen en promedio un 25 por ciento de los costos de inversión, y el resto corre a cargo del gobierno, como lo reconoció el ministro de Transporte, Andrés Uriel Gallego, quien, además, sostuvo: “En Colombia no ha habido concesiones... Una concesión es una dación en usufructo de un corredor vial a cuenta y riesgo del usufructuario y construido con sus recursos (la cursiva es mía)”2. Es claro que tal como han sido concebidas las concesiones viales en Colombia, los concesionarios sólo asumen una cuarta parte de los costos pero reciben el 100 por ciento de los peajes. Estas apreciaciones del ministro lo llevaron a plantear en los medios de comunicación y a proponerle al Presidente de la República como alternativa el regreso a los contratos de construcción y rehabilitación de carreteras con el sector privado, los cuales garantizan que sea el gobierno quien asuma el costo y recaude los peajes, y que los contratistas reciban por su tarea como constructores y rehabilitadores, el pago convenido. Sin embargo, el Ministro no encontró eco en el Presidente: “A pesar de que al comienzo de este gobierno se presentó alguna perplejidad cuando el nuevo Ministro anunció que se alejaría de las concesiones y que volvería al contrato de obra pública, las rentabilidades financieras y las exigencias de la economía nacional lo han obligado a rectificar, y en la actualidad, por ejemplo, se encuentra abierta la licitación para construir la nueva carretera Bogotá-Girardot”3. Con la concesión de la doble calzada Bogotá-Girardot en 2004, comenzó la llamada tercera generación de concesiones viales. Pese a las aseveraciones del Ministro de Transporte, en el sentido de que las concesiones viales han contribuido en forma importante a aumentar el déficit fiscal, la administración Uribe pretende sustentar la continuación de esta política con el argumento de que el Presupuesto Nacional no tiene recursos. También llama la atención la falta de carácter y honestidad del Ministro, quien continuó implementando una política que calificó como contraria a los intereses nacionales. El tema de las concesiones viales es de trascendental importancia para las finanzas públicas, la competitividad de las empresas y el bienestar de la población. Por tal razón, este artículo trata de responder las siguientes preguntas: ¿Si se hacen los correctivos sugeridos por el ministro de Transporte, esto es, si se logra que los concesionarios asuman la totalidad de los costos de los proyectos, o que el gobierno participe en el recaudo de peajes en proporción al capital invertido en los proyectos, los contratos de concesión fortalecerán las finanzas del Estado, aumentarán la competitividad de las empresas y el bienestar de la población? ¿Qué tan conveniente sería para los intereses nacionales regresar a los contratos de obra pública? La respuesta a estas preguntas no es evidente, tratándose de un sector altamente dependiente de fenómenos naturales, de inversiones con alto componente de activos específicos y con altas economías de escala, y, por consiguiente, caracterizado por presentar altos niveles de incertidumbre y serios problemas de información asimétrica, lo cual coloca en desventaja al gobierno frente a los particulares en la negociación. “Optimismo” en las concesiones Dos prestigiosos investigadores de la Universidad de Chile, Ronald Fischer y Alexander Galetovic, y uno de la Universidad de Yale, Eduardo Engel, en estudios sobre Chile, Argentina, México y Colombia4, encontraron que aun en los casos en que los concesionarios asumen la totalidad o la mayor parte de los costos de la inversión, el gobierno tiene grandes desventajas en la negociación. La razón es, según ellos, que como para recuperar la inversión los concesionarios necesitan mucho tiempo, se han firmado contratos a término fijo de 20 o más años y, debido a que en períodos tan largos es incierto el tráfico promedio, el gobierno ha garantizado un ingreso mínimo diario por peajes, el cual es cubierto con aumento de tarifas y con recursos del presupuesto. Sobre esta situación, para el caso de Colombia, se pronunció en un sentido “crítico”, el Fondo Monetario Internacional (FMI), organismo que promueve dicha política de concesiones: “En muchos proyectos de infraestructura privados, el Estado ha asumido riesgos que debían asumir los inversionistas. En el reciente proyecto de construcción de la carretera de peaje El Cortijo-El Vino, el Estado se comprometió a otorgar una subvención al concesionario si el tránsito era inferior al 90 por ciento de determinado nivel”5. Los mencionados investigadores consideran que, en el caso de contratos a término fijo de largo plazo, en un sector donde la demanda por el servicio no depende de quien lo ofrece sino de factores ajenos al concesionario (crecimiento económico, parque automotor, seguridad ciudadana, condiciones climáticas, etc.), es inevitable que el gobierno garantice un ingreso mínimo diario por peajes, ya que de otra manera ningún inversionista estaría dispuesto a licitar6. Aseguran que así ha ocurrido en todos los países de América Latina, y agregan que por falta de esta garantía “en los Estados Unidos en los últimos cien años ha habido sólo dos concesiones privadas, una de ellas una carretera en Dallas... Con todos los datos que hay en Estados Unidos y no hay en América Latina, a dos constructoras independientes se les pidió que estimaran cuál sería el flujo vehicular el primer día de la concesión si el peaje era de US$1,75, y las dos... estimaron que... sería 35.000 automóviles diarios. El flujo verdadero fue de 8.500, esto es, un error del 80 por ciento, y en Estados Unidos y al comienzo de la concesión. Imagínense ustedes ahora hacer proyecciones de flujo vehicular en los próximos 30 años para una concesión. Claramente el riesgo es enorme, y allí está uno de los más serios problemas con las concesiones”7. Para lograr que las concesiones beneficien al capital privado, al gobierno y a toda la sociedad, estos investigadores han propuesto, desde 1996, que los contratos sean a término variable y que el gobierno, en lugar de garantizar un ingreso mínimo por peajes, garantice al concesionario el ingreso esperado por él y convenido en la negociación: “En la modalidad de licitación que proponemos, el regulador (el gobierno) fija al concesionario el peaje máximo por cobrar y se adjudicará la concesión a aquella empresa que solicita el menor valor presente de ingresos por peajes. El mecanismo propuesto reduce el impacto negativo de una mala estimación del tránsito, pues la concesión se acorta o alarga si la demanda por la ruta es mayor o menor que la pronosticada”8. Sostienen que una segunda ventaja del mecanismo propuesto es que si hay discrepancias entre las partes en el desarrollo del contrato, puede evitarse la renegociación del mismo y, por consiguiente, los costos que representa para el Estado, ya que “en el evento de una renegociación, el Estado puede ofrecer pagarle al concesionario el remanente del valor presente del ingreso solicitado al principio”, esto es, puede comprar la concesión por la diferencia entre el valor presente del ingreso esperado y el valor presente del ingreso ya recibido mediante peajes. Una tercera ventaja: “Las licitaciones por valor presente de los ingresos son flexibles, ya que permiten modificar los contratos en forma justa. Por ejemplo, si el regulador decide que es necesaria una ampliación de la carretera, puede compensar al concesionario con el remanente de la suma solicitada y relicitar la concesión bajo las nuevas condiciones”9. A partir de 1997, con las llamadas concesiones viales de segunda generación, y actualmente, con las de tercera generación, se viene aplicando en Colombia este sistema de contratos a término variable con garantía de un ingreso esperado por el concesionario. Los resultados han sido nefastos, tal como se puede constatar, por ejemplo, en el caso Commsa (Concesionaria del Magdalena Medio Sociedad Anónima), concesionaria del tramo Puerto Salgar-Tobia Grande-San Alberto, uno de los proyectos viales más importantes del país. El caso Commsa Las concesiones viales en Colombia comenzaron en 1994 con las llamadas concesiones de primera generación10, que se caracterizaron por ser a término fijo de largo plazo con garantía de ingreso mínimo por peajes. Sus resultados han sido negativos para el Estado y la sociedad, tal como lo reseña la Contraloría General de la República (CGR)11. La garantía de ingreso mínimo por peajes en lo que va corrido del actual gobierno suma $296.000 millones12. En 1997 comenzaron las concesiones de segunda generación: “Las concesiones Tobia Grande-Puerto Salgar-San Alberto y la malla vial del Valle del Cauca y Cauca hacen parte de la segunda generación de concesiones viales, que han tratado de corregir los errores de la primera generación. Para ello, se hicieron estudios de factibilidad en la fase III, con un corredor definido, y se cambió el ingreso mínimo garantizado anual por el ingreso esperado en valor presente”13. Los “estudios de factibilidad en la fase III”, garantizan un diseño definitivo del proyecto, esto es, no sujeto a modificación, un gran avance en comparación con los estudios de prefactibilidad (fase II) que guiaron la contratación en las concesiones de primera generación, y dieron pie a la modificación del diseño. Cabe resaltar, además, que el paso de un ingreso mínimo por peajes a un ingreso esperado en valor presente fue expresión de otro cambio: el paso de un sistema de contratación a término fijo a otro de contratación a término variable. Con diseños de mejor calidad y contratos flexibles, se esperaban resultados favorables al concesionario, al Estado y a la sociedad. Sin embargo, las cosas no han ocurrido así. El proyecto Commsa comprende la construcción de 68,4 Km., entre Tobia Grande y Puerto Salgar (46 Km. de carretera a cielo abierto, 19,5 Km. de túneles y 2,9 Km. en puentes), así como la operación y conservación de 574 Km. hasta San Alberto. Según la CGR, pese a que el diseño era definitivo y a que así lo había aceptado el concesionario, este propuso su modificación en el tramo correspondiente a la construcción de túneles: “Durante el período de evaluación de las propuestas, Invías solicitó a Commsa, antes de adjudicar el contrato, aclarar el tema relacionado con la construcción del tramo 3, donde se construirán los túneles, indicándole la obligación de cumplir y observar los trazados del proyecto. Ante este requerimiento, el concesionario se comprometió, expresamente, a construir dicho tramo siguiendo el trazado del proyecto. En noviembre de 1998, el concesionario elaboró un documento denominado ‘Optimización del trazado’, que al ser analizado por el interventor técnico del proyecto, permitió concluir que se trataba no de una optimización, sino de una propuesta alternativa para variar el trazado del tramo en mención”. Invías no aceptó la propuesta. Luego siguieron varias irregularidades. Una de ellas tiene que ver con el incumplimiento de los requisitos para el cobro de peajes: “el concesionario estaba obligado a instalar y operar los sistemas de conteo automático, durante la etapa de construcción. Sin embargo, se realizó en forma manual, lo que dificultó su control y seguimiento”. Otras irregularidades del concesionario estuvieron relacionadas con el destino indebido de los aportes de capital del Invías, por valor de US$77,1 millones, y la presentación de una póliza de cumplimiento que no se ajustaba a las exigencias. Además no garantizó la financiación del proyecto. Todo esto llevó a Invías a declarar la caducidad unilateral del contrato, luego de lo cual, “el concesionario manifestó al Invías su voluntad de no efectuar la entrega del proyecto y lo dejó en libertad de realizar la toma de posesión, la cual se llevó a cabo entre diciembre de 2000 y marzo de 2001 por parte de Invías, la firma interventora Sesac Ltda. y el consultor EDL Ltda. (...) El 23 de abril de 2001, Invías, unilateralmente, liquidó el contrato de concesión. Dando aplicación a la cláusula penal, pactada en el contrato de concesión, se considera un saldo a favor de Invías por US$137 millones”. Este era el valor total que la entidad se había comprometido aportar en la vigencia del contrato. Desde el momento en que se declaró la caducidad, las obras se paralizaron, y lo que siguió fueron demandas de una y otra parte, las cuales condujeron a la firma de un acuerdo de conciliación, en diciembre de 2003, que determinó una modificación del diseño, ya que abrió la posibilidad de construir más viaductos y menos túneles y aplazó el comienzo de la construcción de estos hasta cuando el tráfico promedio diario se elevara a determinado nivel. El cambio fue objetado por la Procuraduría General de la Nación, y por ello apeló al Consejo de Estado, corporación que anuló el acuerdo en diciembre de 2004. Paradójicamente, pocos días después el presidente Uribe ratificó lo acordado entre Invías y Commsa al recomendar que en la nueva licitación (la cual se realizará en 2005) se cambie el diseño, tal como lo había propuesto Commsa14. Después el ministro de Transporte afirmó que ya no se construirán los túneles15. La historia no termina. Commsa anunció que demandará de nuevo al Estado por el fallo del Consejo de Estado. Dadas las “ventajas” de los contratos a término variable, Invías debió comprar la concesión en el año 2000 para evitar los altísimos sobrecostos, aún sin cuantificar, representados por los conflictos que siguieron a la caducidad y liquidación del contrato, así como la paralización de las obras y el consiguiente deterioro de la vía. Esta negociación no pudo hacerse porque el gobierno tenía dos serias desventajas: una, que Commsa reportó excesivos sobrecostos en las obras que hizo, causados por las pésimas condiciones climáticas, y dos, sobrecostos adicionales, originados en las características de contratos “llave en mano” (contratos integrales) de estas concesiones: “En lo que hace referencia a la regulación de los contratos de segunda generación, se observa que hay desconocimiento de los precios unitarios de los tramos, porque al ser considerados estos contratos como ‘llave en mano’, no es posible conocer los precios de las obras realizadas, lo que disminuiría el poder de negociación de Invías ante una eventual liquidación anticipada del contrato”. En conclusión, de nada vale tener como referencia para la compra de una concesión por parte del Estado el valor presente del ingreso esperado por la empresa concesionaria, si éste está sujeto al cumplimiento de una inversión proyectada, ya que por fenómenos naturales la inversión puede aumentarse excesivamente, sobre todo porque la información que maneja la empresa concesionaria es desconocida para el gobierno. Además de sus resultados nefastos para el gobierno, los contratos “llave en mano” tienen consecuencias muy negativas para la ingeniería nacional. Favorecen a los grandes consorcios internacionales, los cuales están integrados horizontal y verticalmente, de manera que pueden ofrecer consultoría, diseños, financiación, construcción, maquinaria, materiales, etc., y, por consiguiente, tienen grandes ventajas para ganar licitaciones. Otro resultado nefasto es que el alto componente importado que caracteriza a estos contratos atenta contra la producción nacional. ¿La solución es mejorar el diseño? Un grupo de investigadores de la Escuela Colombiana de Ingeniería, encabezados por Eduardo Sarmiento Palacio, se ha preocupado por corregir las fallas de las concesiones viales. El grupo centró su atención en la calidad del diseño de los proyectos de infraestructura vial, porque considera que es ahí donde se encuentra el origen de las ineficiencias de esos contratos y, por consiguiente, la explicación de las renegociaciones y los sobrecostos para el Estado. La investigación concluyó: “Los sistemas de licitación seguirán siendo la mejor forma de asignar los proyectos al sector privado, pero la base de su transparencia y eficacia es la disponibilidad de diseños y estudios previos idóneos. La adjudicación de la obra al mejor postor sólo tiene sentido cuando las especificaciones técnicas del proyecto se cumplen y su programación coincide con la realidad. Si los diseños y presupuestos han de ser modificados, no hay ninguna garantía de que la alternativa escogida sea la mejor”16. Según ellos, ahí está la clave para lograr buenos resultados, ya sea en contratos de obra pública (como los propuestos por el ministro de Transporte) o en contratos de concesión. Sarmiento Palacio volvió a enfatizar sobre la importancia de una buena calidad del diseño de los proyectos para garantizar el éxito de las concesiones viales: “Es indispensable construir un marco institucional que propicie la calidad de los estudios técnicos y financieros, permita seleccionar las firmas más adecuadas para realizar las tareas y garantice el cumplimiento de los compromisos de los contratistas e interventores”17. La simplificación del análisis llevó a dichos investigadores a un optimismo que no encuentra sustento en la realidad, ya que en países como Chile, donde la calidad del diseño es ejemplar, las concesiones viales continúan mostrando resultados negativos. Además, no es cierto que el comienzo de la solución del problema esté en la realización de cambios institucionales: “Uno de los aspectos institucionales más urgentes de la administración pública es la revisión de la Ley 80 (de 1993) de contrataciones”18. Al respecto, cabe aclarar que en este caso Chile también “aventaja” a Colombia, ya que tiene una ley específica de concesiones y, sin embargo, no ha podido evitar los conflictos gobierno-concesionario, y los altos costos que por tal razón asume la sociedad. Monopolio natural Para entender por qué los contratos de concesión vial representan una carga tan alta para el Estado, y por qué lo eficiente en términos de la sociedad es que el Estado construya, opere y mantenga las carreteras, es indispensable tener claridad sobre el concepto de monopolio natural. Para hablar de monopolio natural, además de la presencia de economías de escala, se requiere que la inversión tenga un alto componente de activos específicos, esto es, de activos que no pueden ser trasladados de lugar sin pérdida de valor o que no pueden transferirse a otros usos a bajo costo19. Una inversión con alto componente de activos específicos es irrecuperable, lo que significa que si el negocio fracasa, los activos no pueden ser trasladados a prestar el mismo servicio en otros lugares y no son transferibles a otros usos y, por consiguiente el capital invertido no puede ser recuperado. Sectores con altas economías de escala y cero o bajo componente de activos específicos, no presentan las características de monopolio natural, de manera que si un inversionista tiene que retirarse del negocio, recupera su capital. Es el caso de las aerolíneas, ya que los aviones, aunque no son transferibles a otro uso, pueden ser trasladados a prestar el mismo servicio en otros lugares. Esto significa que la inversión realizada en aviones puede recuperarse en el momento de vencimiento de un contrato o si el negocio fracasa, ya sea vendiéndolos o llevándolos a otras rutas. En estas condiciones, aunque existen altas economías de escala, puede presentarse el fenómeno de la disputabilidad o contestabilidad del mercado (si las empresas no se colusionan), generándose una competencia entre pocas empresas, esto es, una competencia duopólica u oligopólica. En el caso contrario, sectores con bajas economías de escala y alto componente de activos específicos, aunque desde una perspectiva tecnológica admiten la presencia de muchas empresas con baja capacidad productiva en un ambiente competitivo, se caracterizan porque la inversión es irrecuperable. La alta especificidad de activos ejerce un papel tan determinante, que si bien en este caso no define un monopolio natural perfecto, puede afirmarse que es un monopolio natural imperfecto, lo cual significa que muy pocas empresas se arriesgan a invertir. Es el caso de la generación de energía eléctrica, donde el avance tecnológico permite la participación de empresas de pequeño y mediano tamaño, pero la alta especificidad de activos constituye una seria restricción, pues impide la recuperación del capital, es decir, aunque existe libre entrada al mercado no existe libre salida. En la transmisión y distribución de energía, que se caracterizan por altas economías de escala y alto componente de activos específicos, existe monopolio natural perfecto. En las carreteras existen altas economías de escala, y la inversión, además de tener un alto componente de activos específicos, depende de fenómenos naturales (condiciones climáticas, geológicas, topográficas, etc.). Esto significa que es un sector que presenta las características del monopolio natural en mayor grado de perfección. En otras palabras, precisamente, en este sector la información es más imperfecta (mayor incertidumbre) y más asimétrica (el Estado no tiene la información sobre las inversiones realizadas por el concesionario) que en cualquier otro. Por tal razón, más que en cualquier otro sector, en este es válido preguntar si las transacciones deben ser realizadas a través del mercado (contratos de concesión) o la construcción, operación y mantenimiento debe hacerlas el Estado. Siguiendo a Oliver Williamson, puede afirmarse que la decisión eficiente es esta última: “Si el bien o servicio ha de proveerse en condiciones de incertidumbre y además están involucradas algunas inversiones importantes en activos específicos, la eficacia de la licitación de concesiones resultará muy problemática”20. En conclusión, en los casos en que existe mayor incertidumbre y la información es más asimétrica, esto es, en el monopolio natural más perfecto, son mayores los imprevistos y los comportamientos oportunistas del concesionario, lo cual se traduce en más altos costos para el Estado. Por tal razón, los contratos de concesión no son eficientes en estos casos. Lo eficiente para la sociedad es que el Estado asuma directamente la realización de las transacciones (construcción, rehabilitación, operación y mantenimiento). Tanto los investigadores de las universidades de Chile y Yale, como el grupo de la Escuela Colombiana de Ingeniería, han desconocido los valiosos aportes de Williamson en el análisis del monopolio natural. El Banco Mundial y las carreteras En reciente estudio, el Banco Mundial (BM)21 llama la atención sobre la baja densidad en pavimentación de vías en Colombia: Con 290 Km. de carreteras pavimentadas por cada millón de habitantes, sólo supera en América Latina a El Salvador y Haití, y está muy por debajo de Chile con 808 y México con 1.019. Para colocarnos en el mismo nivel de México, se necesitan unos 35.000 Km. de carreteras pavimentadas adicionales a los 12.000 Km. que existen. Llama la atención también el BM sobre el excesivo costo que ha asumido el Estado como resultado de los conflictos con los concesionarios en carreteras y otras obras de infraestructura, y que hoy representa aproximadamente 4 puntos del PIB, unos $10 billones. Lo que no dice el BM es que un poco más del 90 por ciento de las carreteras pavimentadas fueron construidas con créditos que concedió al gobierno entre 1950-1980, y que las obras fueron realizadas directamente por el Estado hasta 1970 y mediante contratos con particulares en los años setenta, y que, en todo caso, la operación y mantenimiento de las carreteras estuvo a cargo del gobierno hasta 1994. En contraste, desde comienzos de los noventa, el BM, al tiempo que ha dejado de prestarle al gobierno, aumenta notablemente sus créditos a inversionistas privados, promoviendo así las concesiones viales. Con esta política, el BM y el FMI presionan al gobierno para que incurra en mayores niveles de endeudamiento con la banca privada internacional, a menor plazo y más altas tasas de interés, para cubrir los costos de los conflictos con los concesionarios. Vías para la reelección En su afán por mantenerse aferrado al poder, el Presidente de la República lanzó en 2004 el Plan 2.500, que se proponía pavimentar 2.500 Km. de carreteras secundarias y terciarias. Pero ya en diciembre, dicho plan superaba los 3.100 Km. por compromisos adquiridos en los consejos comunales, consistentes en agregar tramos de carreteras, para sumar votos para la reelección. Con razón Juan Camilo Restrepo tituló un artículo en El Tiempo (octubre 6 de 2004): “¿Pavimentando apoyos?”. La Cámara Colombiana de la Infraestructura también ha criticado el Plan porque las carreteras que se van a pavimentar no cumplen los mínimos requisitos técnicos de diseño. Aunque son clasificadas como secundarias y terciarias, constituyen fuente importante de generación de tráfico hacia las vías principales y, por tanto, fuente adicional de peajes en beneficio de los concesionarios. De esta manera, el gobierno continúa la política de construir, rehabilitar y mantener vías para que los concesionarios recauden peajes.
Notas
|