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Servicios
Públicos
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Los orígenes del
actual modelo |
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Tal como lo habíamos
anunciado, esta es la segunda parte del artículo publicado en Nueva
Gaceta No. 1 (segundo semestre del año 2000), titulado
«Desequilibrio e inequidad: el nuevo modelo económico y los
servicios públicos». En esa primera parte se analizó la situación de
los usuarios de los servicios públicos y sus altas tarifas con
respecto a la legislación que ha impuesto el modelo neoliberal en el
sector. En esta oportunidad se presenta el contexto, nacional e
internacional, de los servicios públicos. |
Pedro Ignacio Bernal
La década de los noventa en Colombia
se inauguró con el inicio de profundas reformas políticas, económicas e
institucionales. La administración Gaviria (1990-1994) aceleró las
condiciones para que el país entrara de lleno en la línea de la apertura y
las privatizaciones, por lo demás en boga a nivel internacional desde la
década anterior.1 Dichas reformas involucraron la mayoría de los sectores
de la sociedad y la economía colombianas, buscando adecuar el aparato
jurídico-institucional a las transformaciones económicas en marcha. En el
caso particular de los servicios públicos domiciliarios, la Constitución
de 1991 les dedica capítulo especial abonando el terreno a las reformas
legales y estructurales que se iniciarían pocos años después.2
El argumento empleado para justificar
las reformas no podía ser mejor: la existencia de bajas coberturas y
deficiente calidad de estos servicios esenciales. De manera también
convincente, aunque simplista, era fácil asociar estos malos resultados a
la gestión estatal (pues estos servicios venían siendo administrados por
empresas públicas en distintos niveles territoriales); de donde la
«conclusión» obligada tendría que ser privatizar las empresas. Sin
embargo, la presentación de esta «fórmula salvadora» se matizó con un
argumento aparentemente neutral: la necesidad de introducir elementos de
competencia con el fin mejorar la eficiencia y los resultados.
En realidad, los países occidentales
más desarrollados vienen experimentando procesos estructurales de crisis
en sus economías desde los años setenta. Quizás el factor de mayor
relevancia ha sido el progresivo deterioro de la productividad del aparato
industrial que funciona con métodos fordistas3 desde las primeras décadas
del siglo XX. Este deterioro comienza a evidenciarse desde los setenta.
Estados Unidos sufrió un primer golpe con el abandono de la
convertibilidad del dólar en oro entre 1971 y 1973; posteriormente sería
el shock petrolero debido a la acción conjunta de los países
pertenecientes a la OPEP, que también afectó a otras economías
industriales dependientes del consumo de crudo; y finalmente fue el
pronunciado auge de otras economías con mayor dinamismo como la del Japón,
redistribuyendo en su favor mercados de productos de avanzada tecnología.
Como resultado de estos factores, las economías occidentales han visto
disminuidos sus márgenes generales de rentabilidad.
La reacción a semejantes
transformaciones se ha traducido en la búsqueda de nuevos mercados, la
penetración por los grandes capitales privados en sectores hasta entonces
monopolizados por empresas públicas, y profundos cambios en las reglas
sociales de juego haciendo tambalear las bases del Estado benefactor. Los
gobiernos de Reagan en Estados Unidos y de Thatcher en Inglaterra, a
comienzos de los ochenta, desarrollaron los paquetes de reformas más
agresivas en este sentido y por ello han pasado a la historia como
paradigmas de las reformas neoliberales en Occidente.
Otros factores relacionados con
cambios en la estructura industrial de los servicios urbanos e
infraestructura4 de los países desarrollados, han imprimido un fuerte
impulso a su internacionalización. Por ejemplo, en el sector de agua
potable y saneamiento, la demanda en estos países está cada vez más ligada
al mantenimiento, la renovación y la transformación de redes ya
construidas. Por ello las necesidades de construcción de equipos nuevos
son menores. Como la mayoría o la totalidad de los hogares cuentan con
conexiones a estas redes, y el crecimiento demográfico está casi
estancado, no existe mayor presión al respecto. Debido a la casi
saturación de las conexiones, para la mayoría de los países
industrializados, la creación de nuevas redes depende por lo tanto del
desarrollo de nuevas zonas urbanas. En materia de equipamientos nuevos
sólo las instalaciones de tratamiento de aguas usadas representa aún un
mercado interno importante, aunque también la demanda internacional está
en expansión por el aumento de las preocupaciones ambientales. Así, pues,
numerosas firmas que suministran servicios de ingeniería y construcción de
materiales en el sector de agua potable y saneamiento, no se limitan a esa
sola especialidad ni tampoco a sus mercados nacionales. Exportan y
trabajan frecuentemente para otras infraestructuras urbanas y para la
industria.5
El factor tecnológico es también
clave en este proceso de internacionalización. Estados Unidos, Japón,
Alemania, Francia e Inglaterra producen la mayor parte de la investigación
y el desarrollo en el sector de agua potable y saneamiento. El rasgo común
a estos países en materia tecnológica desde los años ochenta se ha
dirigido al control y automatización de redes y a la creación de nuevas
tecnologías de descontaminación o de prevención de riesgos.6
En Colombia, desde por lo menos la
década del sesenta se conocen algunos avances mercantilistas en materia de
servicios públicos. Las empresas públicas municipales de las ciudades
capitales mayores, no dependientes del control ni de la financiación a
través de sistemas nacionales eran orientadas, por medio de empréstitos
internacionales y de programas de reforma institucional, coordinados desde
el Departa-mento Nacional de Planeación, hacia modelos de autofinanciación
en los cuales el cobro de tarifas debería ocupar un lugar destacado, no
siempre con el éxito esperado. En 1984 el modelo de tarifas implementado
reflejó este principio, bajo la coordinación de la Junta Nacional de
Tarifas, oficina técnica adscrita al DNP. El sector de acueductos y
alcantarillados del sistema Insfopal, entidad nacional encargada de
operar, administrar y financiar los acueductos de municipios medianos y
pequeños, llegó a su fin entre 1987 y 1989 por reformas legales en las
cuales el Banco Mundial jugó un papel central.7 Esta reforma descentralizó
las responsabilidades administrativas de los sistemas en los municipios y
departamentos, y ató el acceso a créditos y ayuda técnica nacional e
internacional a reformas institucionales y a un mayor énfasis en formas de
recuperación de las inversiones basadas en la aplicación de tarifas
costeables.
Las reformas de los noventa vienen,
pues, a profundizar un modelo que se venía gestando lentamente años atrás
con limitado éxito, solo que en el nuevo modelo los capitales privados
–principalmente los grandes operadores internacionales– tendrán el derecho
explícito a participar. Es este contexto histórico desde donde debe
entenderse el sentido de las actuales reformas en los servicios públicos.
Caracterización del nuevo modelo de servicios públicos
Tanto la Constitución de 1991 como la
Ley 142 de 1994 o Régimen de Servicios Públicos Domiciliarios desarrollan
los aspectos centrales que configuran lo que aquí llamamos el nuevo modelo
de SPD.
El nuevo papel del Estado
La crisis del Estado de bienestar es
general, y se debe por tanto abordar desde la perspectiva de la crisis
global del capitalismo: crisis del régimen fordista de acumulación,
disminución de la rentabilidad en los sectores ligados a dicho régimen de
acumulación, y aparición de formas más flexibles de acumulación en
diferentes países. Estos cambios van acompañados de nuevas formas sociales
y políticas de regulación como son fuertes presiones sobre los salarios
directos e indirectos. En cuanto a los primeros se destaca la
deslocalización de capitales hacia países con tasas salariales
extremadamente bajas y sistemas políticos abiertos a la inversión
extranjera directa;8 en cuanto a los segundos, deben mencionarse las
reformas de los sistemas de seguridad social (pensiones, cesantías, salud,
etc.) y las reformas laborales que pretenden flexibilizar los mercados
laborales, en últimas para reducir los costos laborales.
Desde esta perspectiva, la crisis del
Estado de bienestar no es otra cosa que una «contribución» pública
voluntaria (gracias por supuesto al arribo al poder de gobiernos
colaboradores) al restablecimiento de las tasas de rentabilidad de los
capitales privados, o dicho en términos más precisos, una solidaridad
perversa que va de lo público a lo privado. Es, pues, en este contexto en
el que deben entenderse también las privatizaciones y las reformas de
apertura y desregulación de las economías mundiales.
Pero el discurso neoliberal no habla
de crisis del Estado de bienestar en los mismos términos. En vez de
analizar las causas de la misma, parte simplemente de poner el énfasis en
las deficiencias de la gestión estatal allí donde éstas son más
protuberantes, generalizar este diagnóstico a lo público, contrastarlo con
las virtudes del modelo privado-empresarial, para finalmente formular la
receta salvadora: la privatización. Esta estrategia se nutre de dos
elementos: de un lado considerar que el tamaño del Estado es demasiado
grande (de ahí el fuerte énfasis de las políticas neoliberales en
controlar el déficit fiscal); y de otro lado, que por ser un mal
administrador, el Estado como propietario, empresario y prestador de
servicios lleva a ineficiencias sociales o «fallas del Estado» según la
nueva terminología acuñada. El discurso neoliberal propone que los
recursos se asignen bajo el criterio exclusivo de la eficiencia económica.
Esta tarea le corresponde por principio a la empresa privada, mientras que
el Estado deberá concentrarse en sus funciones públicas clásicas: defensa,
seguridad, diplomacia, legislación, regulación e intervenciones puntuales,
marginales, en sectores como la salud, la educación y las infraestructuras
públicas donde el mercado no encuentre estímulos para invertir.
La Constitución Política colombiana
de 1991 recoge este nuevo papel del Estado asignándole, en materia de
servicios públicos domiciliarios, la responsabilidad de garantizar su
prestación continua y eficiente. Garantizar no significa prestar
directamente, pues la Ley 142 de 1994 abre las puertas a la participación
de privados con el fin de romper el monopolio público. Garantizar
significa que el Estado intervendrá a través de inversiones subsidiadas
allí donde los capitales privados no estén en capacidad de satisfacer las
demandas sociales. Como puede verse, el discurso de marras se contradice
aquí de manera protuberante: si la racionalidad empresarial de los
capitales privados es garantía de eficiencia, ¿por qué entonces no sería
capaz de asignar los recursos suficientes para satisfacer la totalidad de
las demandas sociales? ¿Por qué entonces acudir al Estado, que por
definición es ineficiente y corrupto? Lo que aparece aquí claramente es
que al privado se le reserva la parte rentable de los mercados, mientras
que al Estado se le deja la «parte social». Y si las empresas privadas son
obligadas a prestar u operar para la totalidad del territorio, y por tanto
para todos los segmentos del mercado, será de todas maneras el Estado
quien deberá proveer, a través de subsidios, los recursos de inversión
faltantes para los grupos sociales más vulnerables.
La apertura del mercado
de los Servicios Públicos Domiciliarios
Lo adelantado hasta aquí permite
comprender el sentido de la apertura de los mercados de los SPD a empresas
privadas nacionales e internacionales. Sin embargo, es interesante
destacar algunos puntos que revelan la verdadera orientación ideológica
del proceso.
En primer lugar, conviene hacer
conciencia de la dimensión del negocio que está en juego: los servicios
públicos domiciliarios, unos en mayor grado que otros, constituyen
monopolios naturales; es decir, que la eficiencia económica asociada a la
escala de planta mínima de funcionamiento y los bajos costos medios que
ello acarrea, aconsejan que una sola empresa abastezca la totalidad del
mercado. Esto significa que cuando una empresa recibe la concesión de un
servicio, se constituye automáticamente en la única proveedora de una
demanda conformada por millones de domicilios (hogares, comercios,
industrias, etc.). Romper el monopolio público significa principalmente
crear las condiciones para facilitar la entrada de monopolios privados,
más que introducir competencia para que las empresas públicas asuman el
reto de ser más eficientes. En condiciones de monopolio natural no existe
competencia en el mercado, sino más bien competencia por el mercado, pues
las empresas competidoras no concurren simultáneamente como prestadoras de
un servicio, sino que concursan en licitaciones para ganar el derecho de
exclusividad. Los millones de consumidores del servicio quedan así
cautivos como clientes de esa única empresa.
En segundo lugar, por lo general, son
las empresas extranjeras las que cuentan con mejores condiciones
tecnológicas y experiencia acumulada en gestión y operación de estos
servicios, lo cual implica que la apertura de los mercados de los SPD es
ante todo una apertura hacia adentro y en menor grado una oportunidad para
las empresas nacionales.
En tercer lugar, esta apertura está
acompañada de la incorporación de cuantiosas inversiones en tecnología y
equipamientos, ampliación y renovación de infraestructuras, y contratación
de créditos externos y otro tipo de servicios técnicos en materia de
gestión y auditoría externa, todo lo cual implica al mismo tiempo la
ampliación de estos mercados a las grandes multinacionales que controlan
estos sectores.9
A lo largo del proceso que condujo a
las leyes, decretos y regulaciones actuales en materia de SPD se plantea
con frecuencia el objetivo de introducir la competencia, donde ello sea
posible, como una condición deseable para el mejoramiento de la gestión,
la eficiencia y la calidad de los servicios. Pero el discurso ha estado
lejos de la práctica, no solo por las dificultades de crear reales
condiciones de competencia en sectores que funcionan como monopolios
naturales u oligopolios, sino también porque no ha habido verdadera
voluntad de hacerlo.10
Incorporación de
mecanismos mercantiles explícitos
La actual legislación y regulación
son prolíficas en darles a los servicios públicos domiciliarios unas bases
claramente mercantiles, esto es, que sea el mercado el que regule su
funcionamiento. El argumento más empleado es la supuesta transparencia del
mercado y de los mecanismos de precios para enviar señales claras a los
inversionistas, en contraste con los mecanismos no mercantiles asociados
al empleo de recursos fiscales en empresas públicas, en el otorgamiento de
subsidios a usuarios, y en la dificultad de recuperar las inversiones
realizadas cuando las tarifas no reflejan los costos económicos de
provisión. Así que se debe buscar esta transparencia para que los agentes
privados sepan dónde están arriesgando sus capitales y si cuentan con las
condiciones apropiadas para recuperar sus in-versiones. Sin embargo, la
transparencia ha estado por lo general ausente de los procesos de
privatización y regulación, y la información acerca de la forma como
operan las empresas es un bien muy escaso.
¿Cómo se reflejan en la actual
legislación y regulación estos criterios mercantilistas? A continuación se
mencionan sólo los más evidentes de una gama mucho más amplia.11
• Los criterios de
determinación de las tarifas dan prioridad a los principios de eficiencia
económica y suficiencia financiera, lo cual significa que deben fijarse de
acuerdo con condiciones de mercado: «garantizar la recuperación de los
costos y gastos propios de operación, incluyendo la expansión, la
reposición y el mantenimiento; permitirán remunerar el patrimonio de los
accionistas en la misma forma en la que lo haría una empresa eficiente en
un sector de riesgo comparable.» (Ley 142, art. 87).
• Reducción sustancial de
los subsidios cruzados que permiten acceder a los estratos pobres acceder
al servicio y a consumos mínimos vitales.
• La ley también establece
en materia tarifaria la regla de integralidad significando con ello que
toda tarifa supondrá una calidad y un grado de cobertura del servicio.
• El nuevo modelo de
servicios públicos se acompaña con un tratamiento de los usuarios como
clientes. Esto implica poner el énfasis en una relación de servicio donde
lo comercial prima sobre el carácter de servicio universal y continuo que
le estaba asociado anteriormente.
• Además de los mecanismos
de control y vigilancia referidos a la Superintendencia y los Comités de
Control, la ley introduce la obligatoriedad de que las empresas contraten
auditorías externas de gestión y resultados con empresas privadas
especializadas.
• Y finalmente, debe
destacarse el hecho de que la ley tiene un claro sesgo en favor de la
prestación por parte de las sociedades por acciones antes que las demás
formas posibles, particularmente la prestación directa municipal. Para
ello la ley establece que las empresas oficiales tienen la obligación de
transformarse.
El Municipio, «culpable
mientrasno demuestre su inocencia»12
El artículo 6 de la Ley 142/94 está
dedicado a reglamentar las condiciones para que los municipios tengan el
derecho de continuar prestando directamente los servicios públicos. Esta
condicionalidad tiene como contrapartida un sesgo legal en favor de las
sociedades por acciones. Así pues, un municipio que viene asumiendo
directamente la prestación de los servicios públicos debe cumplir una
serie de exigencias antes de demostrar su competencia para continuar
haciéndolo. En primer lugar, debe realizar una invitación pública para que
empresas y entidades interesadas en participar se postulen y concursen o
compitan con el municipio por ganar el derecho a hacerlo. Si no hay
postulantes, el turno siguiente les corresponde a otros municipios, al
departamento del cual hacen parte, a la Nación y a otras empresas públicas
o privadas. Si aún habiendo empresas postulantes, el municipio puede
probar, mediante estudios aprobados por la Superintendencia, que sus
costos y calidad de servicio son al menos iguales a los de tales
postulantes, entonces el municipio podrá ganar el derecho. En otras
palabras, en materia de prestación directa los municipios son culpables
hasta tanto no demuestren lo contrario. En cambio, sobre las empresas,
especialmente aquellas que se constituyan como sociedades por acciones, no
pesa sospecha alguna, son inocentes por principio. Es el municipio quien
debe demostrar su capacidad, no las empresas postulantes.
Criterios tecnocráticos
de decisión y gestión
La tecnocracia es el reino de cierto
saber técnico con base en el cual se toman decisiones y se realiza la
gestión de determinada actividad. Por contraste con los métodos políticos
tradicionales contra los cuales se quiere actuar, los partidarios de los
métodos tecnocráticos asumen que estos son neutrales política e
ideológicamente y sin consecuencias sociales y económicas que lamentar. En
realidad no hay tal neutralidad, la tecnocracia es tan solo la expresión
de otra tendencia política e ideológica, su aversión a los políticos o a
la «politiquería» reside en la rivalidad por el poder, y las consecuencias
sociales del ejercicio de éste no tienen nada que envidiar de los métodos
políticos clientelistas.
La tecnocracia se considera poseedora
de la verdad, y pretende de un plumazo transformar la sociedad sin tener
consideraciones sociales, sin escuchar ni dejar opinar a los miembros de
la sociedad a quienes sus decisiones afectarán. Es insolidaria y considera
que el mercado soluciona todo, incluso los problemas sociales; sin
embargo, no deja a la iniciativa del libre mercado los asuntos
estratégicos, aquellos donde se juegan los negocios importantes y las
decisiones cruciales. Estos quedan a la decisión, a puerta cerrada, de los
altos burócratas, si es necesario burlando las reglas y legislaciones
existentes, o cambiándolas según las conveniencias. En pocas palabras,
prima el pragmatismo del mercado cuando el «libre mercado» es la libertad
de acción de los que controlan los mercados, es decir los grandes grupos
privados, y no la eficiencia económica y la libre competencia, que son
sólo términos que adornan su discurso neoliberal.
Exclusión del usuario de las decisiones estratégicas
Los usuarios no participan en la
planeación, regulación ni demás decisiones estratégicas sobre los
servicios públicos sino en las instancias de control y vigilancia creadas
para estos fines; pero esta participación se limita principalmente a
acciones defensivas y aun a este nivel su posición es claramente
desfavorable. Los mecanismos legales para la defensa de sus derechos son
difícilmente operativos, existe asimetría en el acceso a la información en
favor de las empresas, y hay una gran laguna en materia reguladora con
respecto a la defensa eficaz del consumidor.13
Notas
1 De hecho, reformas y
medidas de carácter aperturista venían siendo implementadas en el país con
cierta intensidad desde el gobierno Barco (1986-1990), pero las políticas
y las recomendaciones con esta orientación, desde el Banco Mundial y el
Fondo Monetario Internacional principalmente, tienen una historia que
puede remontarse hasta la década del setenta.
2 El capítulo 5, artículos 365
a 370, del Título XII de nuestra Carta se titula «De la finalidad social
del Estado y de los servicios públicos».
3 Los análisis de la Escuela
Francesa de la Regulación plantean que el régimen de acumulación fordista
se basa en fuertes economías de escala, la producción en serie para
grandes mercados (consumo de masa), y se acompaña de un modo de regulación
de Estado benefactor nacido de la crisis de los años treinta. Según la
misma escuela, este régimen de acumulación está agotado, lo cual ha dado
origen, de un lado, a formas de producción más flexibles, y de otro, a
nuevas regulaciones sociales como la flexibilidad salarial, y a un auge de
la privatización de sectores enteros que el Estado benefactor se había
guardado para sí. Ver M. Aglieta, Régulation et crises du capitalisme,
Editions. Odile Jacob, Paris 1997, y G. Benko & A. Lipietz, Les régions
qui gagnent, PUF, Paris, 1992.
4 Incluye diferentes campos y
actividades como la operación de servicios públicos, la ingeniería, obras
públicas, fabricación de materiales y equipos, entre los principales.
5 Ver D. Drouet,
L’industrie de l’eau dans le monde, Presses de l’ENPC, Paris, 1987.
6 Ibid y H. Coing, Le
transfert des techniques urbaines vers le tiers monde, en «Les annales de
la recherche urbaine» Nº 7, Paris, 1980.
7 Ver L. M. Cuervo, La
historia del sector de acueductos y alcantarillados en Colombia. De la Ley
65 de 1936 al Plan de Ajuste Sectorial, Cinep, Serie de Informes de
Investigación 4, Bogotá, 1991.
8 Sobre este punto ver
Pascual Amézquita, Asia: ¿Una simple crisis financiera?, en Nueva Gaceta
Nº 0, Bogotá, primer semestre del 2000.
9 H. Coing, Op. Cit.
10 Por ejemplo, en el caso de
la vinculación de un socio privado a la Sociedad de Acueducto,
Alcantarillado y Aseo de Barranquilla, Triple A, en 1996, se observó que
«algunas condiciones de precalificación de firmas y adjudicación del
paquete accionario parecen estar limitando la libre concurrencia y
restringiendo la participación de operadores importantes..» Ver F. Ochoa,
Evaluación de la participación del sector privado en acueducto y
alcantarillado. Enseñanzas, Bogotá, agosto 15 de 1996, pág. 20 (Documento
de consultoría elaborado para el Departamento Nacional de Planeación, el
Ministerio de Desarrollo Económico y la Comisión Reguladora de Agua
Potable). Más recientemente se ha observado que en el proceso de venta de
Isagen, la Comisión Reguladora de Energía y Gas y el Ministerio de Minas y
Energía han cuestionado la participación de EPM aduciendo que, de adquirir
el 49% de Isagen, EPM quedaría en posición dominante de mercado; sin
embargo, favorecen a Emgesa, empresa extranjera, la cual quedaría con una
parte mayor del mercado que EPM. Ver D. Otero, Isagen y EPM, en Revista
Aciem nº 98, IV trimestre de 1999.
11 Ver P. I. Bernal, Servicios
Públicos Domiciliarios. Las consecuencias de la nueva regulación tarifaria,
en Revista Contexto Nº 7, Departamento de Derecho Económico, Universidad
Externado de Colombia, Bogotá, abril de 2000.
12 Acerca de lo relacionado
con el presente numeral y el siguiente, ver L. M. Cuervo, «Régimen de
servicios públicos domiciliarios. Primer tiempo: Tecnocracia =1, Autonomía
local=0» en La investigación regional y urbana en Colombia. Desarrollo y
territorio 1993-1997, Tomo 1, DNP, Findeter, ACIUR, Carlos Valencia
Editores, Bogotá, 1998.
13 Este tema es tratado ampliamente en la
primera parte del artículo publicado en Nueva Gaceta No. 1 segundo
semestre del año 2000 (N G).
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