Bogotá, Febrero - Mayo de 2002 -Nº 4   ISSN  01246704

Y    D  E  U  D  A     P  Ú  B  L  I  C  A

esde mediados de los noventa, la Contraloría General de la República (1995, 1999, 2000) ha estado llamando la atención sobre el acelerado crecimiento de la deuda pública, y sobre su incidencia en el aumento del déficit fiscal. La Comisión de Racionalización del Gasto -CRG- (1997, 1997 b, 1997 c) también ha expresado su preocupación por el desequilibrio estructural de las finanzas públicas. La Comisión advierte que:

Si los ingresos corrientes1 no son suficientes para financiar los gastos, la única forma de cerrar la brecha es a través del crédito. Y si el déficit se mantiene, la deuda crece. La Comisión de Racionalización del Gasto muestra que es necesario aumentar los ingresos corrientes y reducir el gasto, con el fin de disminuir el desbalance fiscal. El llamado de atención que hace la CRG es pertinente porque los ingresos corrientes son una fuente de recursos relativamente segura. Y un presupuesto sano debe estar fundado en los ingresos corrientes. De lo contrario, como ha sucedido en el país, se va generando un desequilibrio de naturaleza estructural.

Aceptando de antemano que el desequilibrio de las finanzas públicas es estructural (González, 1996), al examinar la evolución de la deuda pública se observa que el crecimiento del saldo no puede atribuirse solamente al desbalance entre ingresos y gastos, sino que también se explica porque ha habido un mal manejo de la deuda pública interna, que ha elevado el costo del servicio. Las instituciones que tienen que ver, directa o indirectamente, con la emisión de títulos de deuda interna (Crédito Público, Tesorería, Banco de la República) no han hecho una buena gestión de la deuda básicamente porque están pagando unas tasas de interés que son muy superiores a las del mercado. Puesto que los papeles más seguros son los del Gobierno, no tiene ningún sentido que los intereses pagados por la Tesorería superen a los del mercado. No hay razón para que a los tenedores de los Títulos de Tesorería (TES) se les reconozcan intereses superiores a los del mercado2. Y es inexplicable que, como sucedió en 1999, la diferencia llegue a ser hasta de 6 puntos reales3 .

Si el saldo de la deuda va creciendo, su servicio (amortizaciones más intereses) también aumenta y ello se refleja en un mayor gasto y en una brecha fiscal más profunda (Cabrera y González, 2000, 2000 b). Hay, por tanto, una causalidad circular entre el aumento de la deuda y el crecimiento del gasto público.

La Figura 1 ilustra dos formas de analizar la relación entre el déficit fiscal y la deuda pública. La gráfica del lado izquierdo (A) sintetiza la visión predominante en el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Ministerio de Hacienda, el Banco de la República. El principio básico es claro: el déficit fiscal es el causante de la deuda pública. Y, por tanto, para reducir el monto de la deuda, es indispensable cerrar la brecha fiscal. Obviamente, la conclusión inmediata es que la disminución del déficit debe pasar por un recorte del gasto público.

El segundo enfoque, representado en la gráfica B, explicita la causalidad circular que existe ente el déficit y el saldo de la deuda4. La reflexión subyacente a la circularidad ilustrada en B es la siguiente: en el momento inicial, el déficit genera la deuda, pero en una etapa posterior, la deuda se convierte en un factor que agudiza el déficit. A continuación describo algunos hechos que me permitirán argumentar a favor de la causalidad circular mencionada en B.

La Figura 2 muestra la evolución del saldo de la deuda (interna y externa) del conjunto del sector público, como porcentaje del PIB (1991-2000). Los datos respectivos se presentan en el Cuadro 1. El crecimiento de la deuda pública, especialmente en la segunda mitad de los años noventa, ha sido espectacular. En 1991 el saldo de la deuda total, como porcentaje del PIB, era 41%. Y en el 2000 llegó al 60%. Comparada con los estándares internacionales, esta cifra es alta. En la Comunidad Económica Europea se ha determinado que el saldo de la deuda pública de cada uno de los países miembros no debe superar el 60% del PIB respectivo. Así que Colombia estaría en el máximo nivel permitido5.

El monto de la deuda es preocupante pero, sobre todo, lo que más inquieta es su acelerado ritmo de crecimiento. Desde el punto de vista meramente contable, el mayor dinamismo se explica porque el PIB se ha frenado en los tres últimos años y, segundo, porque el saldo de la deuda ha crecido a una tasa elevada.

Tal y como se observa en la Figura 3, la deuda interna ha aumentado más rápidamente que la externa. Durante los primeros años de la década, el Gobierno realizó prepagos de deuda. Esta decisión fue adecuada porque había abundancia de reservas. En la segunda mitad de los noventa la parte de la mayor deuda externa se explica por la devaluación del peso. En 1996 el monto de ambas deudas era muy similar. Desde entonces el saldo de la deuda interna ha crecido más rápido que el de la externa.

La Figura 4 compara el servicio (amortizaciones e intereses) de las deudas interna y externa del Gobierno Central Nacional. Los datos del Cuadro 1 corresponden al conjunto del sector público. Pero para hacer el análisis del servicio de la deuda, nos centramos en el Gobierno Central Nacional, que es el responsable de la mayor parte (67%) del saldo total de la deuda del sector público.

El rasgo más claro de la Figura 4 es el notable distanciamiento de las curvas que tiene lugar en la segunda mitad de los noventa. El acelerado crecimiento del servicio de la deuda pública interna tiene mucho que ver con la errónea política monetaria. Los altos intereses que el Gobierno le está reconociendo a los tenedores de sus títulos, han encarecido el servicio de la deuda pública interna.

Destaco dos errores de la política monetaria. El primero tuvo lugar días antes de que se eliminara la banda cambiaria, cuando la autoridad monetaria elevó la tasa de interés con el fin de evitar la especulación contra el peso. Se buscaba encarecer el crédito en pesos con el fin de impedir la compra masiva de dólares. Entre el primero de octubre del 97 y el 3 de marzo del 98 la tasa de interés interbancaria pasó del 22% al 42%. A pesar de los enormes esfuerzos que se hicieron para proteger la banda cambiaria, el gobierno y la autoridad monetaria no tuvieron más remedio que eliminarla. Y en contra de lo esperado, la temida devaluación no se presentó (González, 2000).

El segundo error, al que ya hice referencia, consistió en que a finales de los noventa, y de manera inexplicable, la Tesorería optó por colocar TES (títulos de deuda pública interna) a tasas de interés considerablemente superiores a las del mercado (Cabrera y González, 2000).

La generosa rentabilidad de los papeles de deuda pública favorece a unos pocos ahorradores privilegiados. Entre los inversionistas institucionales que más títulos de deuda pública han adquirido, se destacan las administradoras de los fondos pensionales (AFP) y el Seguro Social (ISS). El Cuadro 2 ilustra la composición del portafolio de inversiones de las AFP y del Seguro Social. A través del pago de los intereses, el presupuesto público le está realizando una transferencia de recursos a estas instituciones que no se justifica.

Los propietarios de las administradoras de los fondos de pensiones pueden argumentar que la alta rentabilidad que paga el Gobierno termina favoreciendo a los pensionados. Es cierto que el patrimonio de las AFP se fortalece cuando los rendimientos de las inversiones son altos, pero los beneficios de los fondos lucran a los propietarios antes que a los pensionados. Las AFP tienen que responder por unos rendimientos mínimos. Y a partir de esta base, los recursos adicionales van a los dueños. Y en cuanto al Seguro Social, la política de altos intereses también es errada porque crea una bola de nieve, estimulada por movimientos de cuentas entre entidades del Estado. Este efecto no debe ser minimizado porque afecta el mercado de capitales de forma irreversible.

La política monetaria que elevó las tasas de interés llevó a que el sector privado optara por endeudarse en el exterior. La Figura 5 compara los saldos de la deuda externa de los sectores privado y público. A partir del 97 se observa una disminución del ritmo de la deuda externa privada. Las menores tasas de interés y el temor de que la devaluación se acentúe se han reflejado en una disminución relativa de la deuda externa privada.

Una vez presentados los datos básicos, retomo los enfoques A y B de la Figura 1. Frente al enfoque A, la perspectiva señalada en B tiene tres implicaciones: i) la forma como se maneja la deuda pública (plazo de las emisiones, tipos de emisiones, intereses acordados, etc.) tiene implicaciones en el déficit; ii) la reducción del déficit está mediada por una disminución del monto de la deuda; iii) la política monetaria tiene una cuota importante de responsabilidad en el aumento de la brecha fiscal.

El primer punto tiene que ver con la forma como el mal manejo de la deuda pública incide en el déficit. Las altas tasas de interés que ofrecen los papeles emitidos por la Tesorería son el reflejo, primero, de una falta de coordinación entre las instituciones que tienen que ver con la administración de la deuda pública y, segundo, con la ausencia de unos lineamientos unificados sobre los objetivos macroeconómicos que condicionan las características (plazos, intereses, etc.), de la emisión de los bonos. En los planes macroeconómicos no se hacen consideraciones sobre el impacto que tendrá la deuda pública en variables como la inversión, el empleo, la producción, etc. En la discusión del presupuesto, el Congreso debería considerar de manera regular y sistemática los criterios de financiación del gobierno.

El segundo punto se deriva del anterior: para solucionar el desequilibrio fiscal es necesario reducir la deuda. En el acuerdo que firmó el Gobierno con el Fondo Monetario Internacional (Banco de la República, Ministerio de Hacienda, 1999) se insiste en la necesidad de disminuir el déficit fiscal, pero no se dice nada sobre la conveniencia de reestructurar la deuda interna con el fin de reducir el déficit. De manera conveniente, el Banco de la República ya ha comenzado a comprar títulos de deuda interna en el mercado secundario, y ello va a aligerar el peso de la deuda. Pero estas intervenciones todavía son muy tímidas. Mientras que no se rompa el círculo infernal de la deuda interna, no será posible cerrar la brecha fiscal. Los recursos adicionales que se obtuvieron con la última reforma tributaria han terminado financiando los intereses de la deuda.

Y en cuanto al tercer punto, la aproximación estándar (A de la Figura 1) desconoce la responsabilidad que ha tenido la política monetaria y cam-biaria en la agudización del déficit. Al centrar la atención en el aumento del gasto, se ha dejado de lado la consideración de los aspectos cuasifiscales de la política monetaria. Es decir, no se han tenido en cuenta los costos fiscales ocasionados por el manejo monetario.

En líneas generales, la posición que ha tenido la Junta Directiva del Banco de la República y el Gobierno frente a la deuda, ha estado presa de una ortodoxia que se fija en los equilibrios financieros sin darle prioridad al estímulo del empleo, el crecimiento, la competitividad, etc. Hay dos criterios de Vickrey (1996, 1997) que muestran las limitaciones y las preconcepciones equivocadas de la teoría convencional. El primero es que el déficit fiscal no es intrínsecamente perjudicial. Y el segundo es que un buen manejo de la deuda tiene grandes potencialidades. Al exponer estos criterios Vickrey (1996) menciona quince falacias de la concepción ortodoxa. El autor hace la crítica desde un horizonte keynesiano, en el que el déficit fiscal debe ser considerado como un instrumento al servicio de objetivos reales (empleo, inversión, producción, etc.), de la política económica. En la tradición keynesiana, el déficit fiscal es un medio de la política económica y no es un fin en sí mismo.

Vickrey dice que el déficit tiene que ser un instrumento para generar el pleno empleo. Las bondades del déficit deben evaluarse en una perspectiva de mediano y largo plazo. Obviamente, y Vickrey no es irresponsable, no se trata de incentivar el populismo keynesiano, sino de volver a llamar la atención sobre la importancia del déficit, como un instrumento de la política económica. Actualmente, cuando la economía pasa por una profunda recesión, no debe insistirse en la reducción rápida del déficit, porque ello reduce el margen de maniobra del gobierno y puede empeorar la situación. Pero tampoco es conveniente que la brecha fiscal aumente. Habría una solución intermedia: mantener constante el déficit primario (déficit sin contar los intereses), como proporción del PIB, durante un período de dos años mientras que la economía va saliendo de la crisis. Una vez que la inversión y la producción se recuperen será más factible disminuir el desbalance fiscal, porque los mayores ingresos de los hogares y de las empresas se reflejarán en un recaudo más elevado.

                 Referencias bibliográficas

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              Notas

1 Los ingresos corrientes son los que provienen de los impuestos, las tasas, las tarifas. Los recursos provenientes de estas fuentes se llaman “corrientes” porque son permanentes.

2 La comparación se hace con la tasa de los Depósitos a Término Fijo (DTF).

3 Aunque entre junio del 2000 y diciembre del 2001 la rentabilidad de los TES a cinco años bajó del 20% al 14%, todavía sigue estando por encima de la tasa de mercado.

4 Esta secuencia analítica ha sido defendida por Cabrera y González (2000, 2000 b).

5 El saldo de la deuda pública de España, también como porcentaje del PIB, oscila alrededor del 60%. Aunque esta cifra es muy similar a la de Colombia, hay una diferencia marcada entre los dos países: mientras que en nuestro caso la deuda sigue creciendo a ritmos exponenciales, en España ya comienza a bajar.

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