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Construcción
y crédito de vivienda
del
UPAC
a la
UVR
Por: Arturo Cancino Cadena
La
polémica en torno a la vivienda en Colombia durante el cuatrienio de
Andrés Pastrana puso de presente varias aristas de la política económica
de ese mandatario. Ante todo, reflejó como ningún otro sector el desastre
económico inducido por cuenta del modelo neoliberal, arrastrando en su
crisis tanto a los industriales de la construcción como a los usuarios del
crédito hipotecario y los millones de colombianos sin vivienda. Además
demuestra la tozudez del gobierno que no quiso emplear la actividad
edificadora como medio para reactivar la demanda agregada no obstante el
consenso sobre sus efectos reanimantes. Por último, pero no menos
importante, en medio de la crisis los deudores lograron que la Corte
Constitucional aboliera el sistema UPAC y ordenara la creación de un
mecanismo de pago menos oneroso. No obstante, el resultado, la UVR, poco a
poco va mostrándose tan dañino como el viejo sistema de medida de los
pagos, en ejemplo diáfano de la costumbre pastranista de evadir el
cumplimiento de las sentencias que le fueron adversas
Antecedentes
Cuando en mayo de 1972, inspirado en los estudios de
Lauchin Currie(1) , el gobierno de Pastrana
Borrero creó el sistema de Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) y
las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (CAV), el país vivía un período de
acelerada urbanización como resultado de cierto grado de desarrollo
industrial propiciado por el modelo vigente de sustitución de
importaciones, que promovía en esa época la CEPAL en todos los países de
la región. El PIB crecía a tasas de entre el 5 y 7% anual y los ingresos
de la población urbana mejoraban en términos reales. Hasta entonces el
Estado colombiano atendía a través del Instituto de Crédito Territorial y
el BCH las necesidades de financiación y construcción de vivienda, y, en
forma análoga, manejaba el crédito de fomento para el sector productivo
industrial y agropecuario por medio del IFI, la Caja Agraria y el resto de
la banca pública. Parte de los fondos disponibles provenían de inversiones
forzosas establecidas por el Estado para los bancos privados, que así
contribuían indirectamente –con recursos baratos- a los proyectos de
desarrollo impulsados por el Gobierno.
El nuevo sistema hipotecario fue establecido como una
estrategia de generación de empleo y ensanche del mercado interno, como
parte del Plan de Desarrollo Gubernamental para el cuatrienio 1970-74. Se
trataba de un mecanismo para canalizar, por conducto de intermediarios
financieros, el ahorro privado hacia la actividad edificadora. El sistema
UPAC garantizaba al ahorrador la protección del poder adquisitivo de sus
depósitos y un rendimiento positivo sobre la inflación y le permitía al
mismo tiempo a la corporación, una tasa de intermediación regulada
(alrededor del 5 o 6% anual), de forma que, al colocar los dineros
captados, los receptores del crédito pudiesen cubrir con una proporción
más o menos constante de sus ingresos (cuyo reajuste anual giraba
alrededor de la inflación), la amortización e intereses del préstamo para
la adquisición de su vivienda, en un período de entre 10 y 15 años.
La captación de los ahorros susceptibles de indexación o
ajuste con base en la inflación (corrección monetaria), expresada en UPAC,
se reservó exclusivamente a las CAV, que se constituyeron así en la banca
especializada del sector de la construcción. A cambio, debían otorgar los
créditos de vivienda de largo plazo a tasas de interés controladas,
inferiores a las de la banca comercial pero aplicadas a obligaciones con
el respaldo de hipoteca sobre los inmuebles. Estas condiciones
representaban implícitamente un subsidio a los compradores de vivienda,
que el Estado propiciaba en razón del carácter de inversión duradera y el
alcance social hasta entonces reconocido a la vivienda.
Por otra parte, el montaje del sistema UPAC representó
quizá la primera transferencia importante al sector financiero privado de
una función de inversión institucional que se venía realizando desde 1931
–año en que se fundó el BCH– directamente a través de las entidades
oficiales y la banca pública. Por este medio, el Estado les facilitó a los
propietarios de las corporaciones el acceso preferencial al ahorro
individual, que para 1992 ya alcanzaba a representar 37.5% de los activos
del sistema financiero y en el 2000 involucraba 12 millones de ahorradores
y 18 billones de pesos en dineros del público(2) .
Mientras tanto, aunque se mantuvo por varios años más las
líneas de crédito de fomento para otras ramas de la actividad económica,
los recursos arbitrados con destino a la industria y el agro estuvieron
muy por debajo del nivel de los fondos movilizados alrededor de la
construcción. Enfocada más al crecimiento del sector financiero y a la
generación rápida de empleo no calificado que al desarrollo industrial y
agropecuario, la política económica estimuló de preferencia el
fortalecimiento de los servicios y bienes no transables -como los
financieros y la mayoría de los ligados a la construcción- dejando de lado
la creación de infraestructura para la industria y el impulso de las ramas
estratégicas de la producción, decisivas para superar el subdesarrollo(3) .
Fue por esta época, estima José Antonio Ocampo, que se abandonó realmente
el modelo de sustitución de importaciones, el mismo que casi 20 años
después el neoliberalismo se atribuía estar relevándolo tras haber
demostrado que “estaba agotado” en sus rendimientos(4) .
En el balance de tres décadas de aplicación de esta
política hay que contabilizar, aparte de la edificación de cerca de un
millón quinientas mil viviendas para las clases medias, la creación de 38
nuevos subsectores económicos –algunos ligados a la industria liviana– y
el crecimiento de la contribución del sector del 3% al 9% del PIB,
aportando en su mejor momento el 11% de los ingresos corrientes de la
nación, así como la absorción del 7% del empleo urbano(5) .
Igualmente, hay que registrar su participación en la formación bruta de
capital fijo, que algunos estiman en el 50% del total de la misma durante
la existencia del sistema.
Apertura comercial
y desregulación financiera
La situación mundial surgida con el derrumbe de la Unión
Soviética y el campo socialista a finales de los 80, le permitió a EU no
solo consolidarse como superpotencia hegemónica, sino retomar la
iniciativa en la competencia por los mercados mundiales con sus rivales
europeos y asiáticos. Para ello procedió a establecer sin demora su
dominio económico sobre el continente, poniendo la Casa Blanca en el orden
del día la agenda en torno a la liberalización del comercio y la inversión
extranjera en la región, que venía impulsando más o menos tangencialmente
a través del FMI y el BM. Haciendo uso por igual de prebendas, presiones y
amenazas y apoyada en los condicionamientos de estas agencias
internacionales a su servicio, la ofensiva política de EU –que se
materializó en planes de anexionismo económico como La iniciativa para las
Américas, así como en múltiples cónclaves neoliberales que culminaron en
el Consenso de Washington– llevó al poder en la mayoría de los países de
América Latina a una nueva casta política compuesta mayoritariamente por
tecnócratas neoliberales.
En Colombia esta tarea, iniciada durante el último tramo de
la presidencia de Barco, la cumplió en sus aspectos fundamentales el
gobierno de César Gaviria (1990-94) y sus políticas de “revolcón”
institucional y apertura económica. Con la desgravación arancelaria y la
liberación del régimen cambiario implantados desde sus inicios, el país
quedó sometido al mismo tiempo a la apertura comercial y a la revaluación
de la moneda, como resultado de lo cual se produjo desde 1992 una
verdadera avalancha de importaciones que, al desplazar la producción y el
trabajo nacionales, arruinó gran parte de la agricultura y la industria,
disparó el desempleo y lesionó las exportaciones de alto valor agregado,
generando un abultado déficit en la cuenta corriente de la balanza de
pagos, que dio origen al crecimiento descontrolado del endeudamiento
externo, situación que se prolonga hasta nuestros días.
Simultáneamente, se procedía a la desregulación financiera
y cambiaria, es decir, a la apertura del mercado de capitales, iniciada
con la Ley 45 de 1990 que eliminó las restricciones al capital extranjero,
proscribió los créditos de fomento, autorizó la multibanca, dio a las CAV
algunas características de los bancos comerciales y entregó el negocio de
las divisas al sector financiero. La Constitución de 1991 otorgó al Banco
de la República el carácter de ente autónomo y luego la Ley 31 de 1992 que
lo reglamentó, le entregó a su junta directiva plenas atribuciones para el
manejo monetario, cambiario y crediticio, sin relación de subordinación
con ninguna de las ramas del poder público y fijándole como objetivo
central el control de la inflación, cuya meta anual el propio Banco debe
establecer. Se pretendió incluso que éste actuara como único interlocutor
válido del país frente al FMI, lo cual evidencia la intención de sus
promotores de desconocer cualquier rasgo de soberanía nacional en el
manejo de las variables macroeconómicas.
Con la reforma del Emisor, el gobierno colombiano no solo
perdió el control de importantes instrumentos para la dirección de la
economía, como la emisión monetaria y la intervención de las tasas de
interés, sino que quedó además sometido a gestionar sus créditos internos
y externos por intermedio del Banco. Los ideólogos neoliberales y sus
colaboradores consiguieron así transmutar el Emisor en lo más cercano
posible a un organismo supranacional, con su junta de codirectores y
gerente cuasi-vitalicios, guardianes de la ortodoxia monetarista, libres
para actuar “técnicamente” sin responsabilidad alguna sobre el crecimiento
económico, la producción, el empleo, los ingresos y el nivel de vida de
los colombianos. Hasta la solitaria presencia en la junta del titular de
la cartera de Hacienda, para efectos de la “coordinación” de las medidas
monetarias con “la política económica general” (artículo 371 de la CN), ha
sido cuestionada por los defensores de su independencia. Y, en una muestra
de total autismo, el gerente del Banco, Miguel Urrutia, en marzo de 2000
–después del peor año de la economía nacional desde la crisis de los años
306– tuvo la osadía de pedir en su informe al Congreso “que la conducción
de la política monetaria adquiera un alto grado de independencia”; luego
de lo cual, haciendo caso omiso de las quiebras provocadas y del desempleo
catapultado a niveles sin precedentes, sostuvo como si nada que “se
requiere que la autoridad monetaria no subordine el cumplimiento de la
meta de inflación... al logro de otros objetivos (empleo, tasa de cambio,
etc.)...”(7) .
El
Emisor
como intérprete del FMI
El papel del Banco de la República ha sido crucial en el
comportamiento de la economía colombiana en los últimos diez años,
particularmente en lo que toca a su influencia decisiva en el nivel de las
tasas de interés, que constituye su principal instrumento para actuar
directamente sobre los precios e, indirectamente, sobre la producción, el
endeudamiento, la demanda y el empleo. En la práctica, con el pretexto de
combatir la inflación y reducir el déficit de las cuentas externas
ocasionado por la apertura(8), la Junta del
Banco ha puesto la política monetaria al servicio de los capitales
especulativos y de las multinacionales. Sus medidas han propiciado altas
tasas de interés que benefician a los acreedores y una moneda sobrevaluada
que favorece las importaciones, actuando como subsidio de las mismas,
mientras resta competitividad a los productos nacionales tanto en el
exterior como en el mercado interno. Además, al patrocinar la especulación
financiera y el endeudamiento público(9) (al
tiempo que presiona por el recorte del gasto estatal y el aumento de
impuestos), el efecto obtenido ha sido el freno a la actividad económica y
el debilitamiento de la demanda interna. Debido a ello, el Emisor se ha
constituido en promotor principal de la parálisis del aparato productivo y
del escalamiento del desempleo y la pobreza que vive el país con mayor
intensidad desde que fue arrojado a la recesión en 1999. La magia de las
tasas de interés no parece, sin embargo, funcionar en el sentido inverso,
ya que ante la postración de la demanda, las sucesivas bajas decretadas
por el Banco en las tasas que otorga al sistema financiero no han logrado
ni bajar los intereses al público ni reanimar el crédito y es patente su
incapacidad para inyectar recursos a la economía por este mecanismo.
Más que un invento propio, la anterior estrategia es en
realidad el resultado de la aplicación de las directrices del FMI, que
tiene como propósito esencial mantener abiertos los canales para nuevos
empréstitos y asegurar el pago oportuno de la deuda. Las medidas derivadas
de estas directrices, que incluyen la privatización de las empresas del
Estado, el recorte de la inversión pública y el ajuste de las finanzas
estatales, son las mismas que impusieron a Argentina y que invariablemente
formulan a todos los países atrasados, objetos de los flujos del capital
financiero internacional. En Colombia han sido aplicadas sin discusión por
los tres últimos gobiernos. Pero desde 1999, aceptando expresamente el
tutelaje del FMI, el gobierno de Pastrana decidió formalizar el compromiso
del país con tales políticas y suscribió el Acuerdo de facilidades
extendidas con dicho organismo, a cambio de un crédito “de contingencia”
que solo se desembolsaría de sobrevenir una crisis cambiaria.
Aunque no es fácil establecer qué actividades del llamado
sector real de la economía han resultado más golpeadas, es innegable que
una de las víctimas notables del nuevo entorno económico y del reino de la
especulación patrocinado por el Banco de la República, fueron los
empresarios de la construcción, sus proveedores, los trabajadores del
sector y los usuarios del crédito hipotecario.
La
parábola
de la construcción en los 90
Infortunadamente no se trata de algún pasaje bíblico, sino
de la trayectoria que describe mejor el comportamiento de la construcción
en la década pasada: el boom de la primera mitad del decenio, con su punto
de inflexión en el año 95 y la posterior caída acelerada durante el resto
de la década y hasta el presente.
Inicialmente, los cambios en la estructura económica
realizados en los años tempranos de la década produjeron que el ciclo
expansivo de la construcción iniciado en 1991, se prolongara
extraordinariamente hasta 1995. La razón principal fueron los flujos de
capital que ingresaron al país como resultado de la liberalización
cambiaria y la desregulación financiera, atraídos por la sobrevaluación
del peso que propició la política monetaria. Parte de estos capitales
llegaron en calidad de “inversión extranjera”, no para el establecimiento
de modernas plantas de productos exportables, como pronosticaban los
partidarios de la apertura, sino para la compra de negocios rentables ya
establecidos como los bancos, las concesiones de obras públicas, las
electrificadoras y demás empresas de servicios domiciliarios en trance de
privatización; o para disputar el mercado nacional a las empresas
estatales en las telecomunicaciones e ingresar al nuevo negocio de la
telefonía celular; todo ello orientado al mercado interno y sin mayor
exposición a la competencia internacional.
Otra parte del flujo financiero, constituida principalmente
por capitales repatriados, obedeciendo la lógica elemental de no invertir
en negocios en dificultades como la producción de bienes transables –a la
sazón sometidos a una competencia desigual con las importaciones– se
orientó con el mismo criterio del capital extranjero hacia servicios y
bienes no transables como el comercio, el transporte y la construcción,
cuyo mercado interno goza de protección natural. Apareció entonces una
demanda adicional de vivienda suntuaria, costosas instalaciones
comerciales y oficinas de servicios de alto nivel, que impulsó la
actividad constructora por más tiempo, demoró su previsible caída por la
saturación periódica de la demanda e impulsó hacia arriba los precios de
los inmuebles. La tendencia ascendente de los precios se vio reforzada por
el encarecimiento del crédito hipotecario, que ya venía sufriendo los
efectos perversos tanto de la política monetaria aludida como de la
desregulación del crédito y la competencia abierta de las CAV con el resto
del sector financiero.
La burbuja inmobiliaria explotó en 1996, afectada por la
caída de la demanda de un mercado interno que acusaba ya los estragos
ocasionados por el modelo económico en el aparato productivo del país, el
cierre de empresas y servicios asociados, el aumento del desempleo y las
altas tasas de interés que encarecieron todos los créditos, en especial
los del sistema UPAC. La actividad edificadora cayó a un ritmo promedio
del 12% anual a partir de ese año (cuadro 1). De 9.000 empresas
constructoras, 8.000 desaparecieron y con ellas el empleo flotante de no
menos de 300.000 trabajadores directos e innumerables indirectos. Para
fines de 1999 había 3.200.000 metros cuadrados de obras abandonadas(10).
Se inició un proceso de devaluación de los inmuebles, los cuales hasta ese
año habían perdido más del 45% de su valor original(11).
Como resultado de la política oficial de freno a las alzas salariales, los
ingresos reales de los trabajadores que venían creciendo en términos
reales hasta 1996, comenzaron a descender hasta perder en promedio el 30%
de su valor real (se regresó a niveles anteriores a 1978), lo que
contribuyó a debilitar la demanda(12). Al
mismo tiempo, los 800.000 usuarios de crédito hipotecario vieron
dispararse el valor de las cuotas y multiplicarse el saldo de sus
obligaciones.
En 1999 la demanda agregada de bienes y servicios se
desplomó. Todos los sectores de la economía resultaron afectados. Por
primera vez, en 70 años, el PIB se contrajo en 4.5%. Debido a la quiebra
de las empresas y el despido de trabajadores, sumando desempleo y
subempleo, la cantidad de colombianos sin ocupación suficiente llegó a
abarcar a más de la mitad de la población económicamente activa. Las
exorbitantes tasas de interés arruinaron a los deudores, en primer término
a los sometidos al UPAC. La inversión privada cayó desde el 15% sobre el
PIB en 1995 hasta llegar a solo el 6.6% el año pasado, uno de los niveles
más bajos del mundo(13). El mismo PIB ha
seguido evolucionando en los últimos años por debajo del incremento
poblacional (cerca del 2% anual), lo que significa un retroceso en el
ingreso por habitante. En el último cuatrienio el crecimiento neto del PIB
ha sido casi 0. El declive continúa en el 2002, en contravía de los
repetidos anuncios del gobierno sobre la reactivación económica. Durante
el primer trimestre de este año el PIB creció solo 0.5%, por debajo del
1.5% del mismo trimestre de 2001 y del 2.38% registrado en el 2000. Entre
abril de 2001 y el mismo mes de este año, el número de desempleados
aumentó en 457.000 y el subempleo afectó a otro 1.935.000 trabajadores. El
Dane registra ya 3.175.000 colombianos sin empleo y 6.629.000 más sin
ocupación adecuada. La industria manufacturera, uno de los mayores
generadores de empleo, cayó 0.76% en el 2001 y 3.7% en el primer trimestre
de este año. Tampoco el agro presenta un buen desempeño: a marzo creció
escasamente 0.52%. En realidad el único sector que progresa es el
financiero, cuyas utilidades crecieron 61% en los primeros cinco meses del
año en curso.
Todo lo anterior desemboca en las cifras más altas de
pobreza de que se tenga memoria: 26 millones de compatriotas por debajo de
la línea de pobreza, 11 millones de ellos en la miseria absoluta. Por las
mismas causas, la distribución del ingreso ha desmejorado en más de un 50%
desde 1990, alcanzando los más altos índices de concentración y
desigualdad, que nos sitúan al lado de Paraguay y Bolivia en ese campo.
Tal es la obra maestra del neoliberalismo y el actual escenario social
para todas las ramas de la actividad económica. El ciclo recesivo de la
construcción completa ya su séptimo año sin que se presenten aún
evidencias de su próxima recuperación. La actividad continúa deprimida no
obstante la inyección de algunos recursos públicos para la edificación de
vivienda de interés social, VIS, que han producido recientemente un leve
repunte del sector, principalmente debido a la gestión de las Cajas de
Compensación Familiar (cuadro 2).
Reformas de mercado
y crisis del UPAC
Hasta 1988 los ajustes realizados al sistema UPAC buscaban
principalmente imponerle límite a la corrección monetaria, a fin de evitar
que el desbordamiento inflacionario contribuyera a restarle viabilidad a
los créditos de vivienda y dificultara el pago de los préstamos. Pero a
partir de entonces se hicieron reformas estructurales que apuntaron cada
vez más a vincular el sistema a las tasas de interés del mercado. La
ambientación para estas reformas fue adelantada mediante una campaña
previa, orquestada por el gobierno de Gaviria y el Emisor, tendiente a
demostrar la ineficiencia de las CAV, la insuficiente contribución del
sector al PIB y las supuestas dificultades que generaban sus excesos de
liquidez. Tales excesos, se argumentaba, estaban perjudicando la
“flexibilidad” de las tasas, es decir, impidiendo artificialmente su
incremento. Desde el ICAV, organismo rector de las corporaciones, los
voceros oficiales alegaban que la inflexibilidad del sistema representaba
un obstáculo para liberar las tasas, lo cual impedía “llegar con mayores
recursos a los sectores populares”.
Uno de los primeros pasos fue introducir la tasa promedio
de interés o DTF en el cálculo de la corrección monetaria. Luego vino la
Ley 45 de 1990 que homologó en varios aspectos las CAV a la banca
comercial, desregulando las tasas de interés y exponiendo las
corporaciones a la competencia abierta por los recursos monetarios con el
resto del sistema financiero. Con la Ley 3 de 1991 desapareció el ICT, que
había construido 300.000 viviendas populares en la década anterior (en su
reemplazo nació el Inurbe) y se estipuló que el BCH limitaría sus
funciones a las de una CAV y no podría abordar directamente proyectos de
construcción, salvo autorización excepcional del gobierno. En cambio, los
aportes del Estado para la vivienda de interés social, tendrían que ser
manejados a través de las corporaciones. Como anticipó Francisco Mosquera,
por obra de la nueva política de privatización, “las inversiones forzosas
en vez de ir del sector privado al público de aquí en adelante correrán a
la inversa”(14).
En 1992 la ya mencionada ley reglamentaria del Banco de la
República cambió el concepto original de la UPAC, delegándole al Emisor
las atribuciones para determinar su valor de forma que este “refleje
también los movimientos de la tasa de interés de la economía” (artículo
16, literal F). Luego, la Ley 35 de 1993 convirtió las CAV en bancos
hipotecarios y mediante los decretos 915 y 2423 del mismo año se les
permitió otorgar créditos de consumo y efectuar todas las operaciones de
los bancos comerciales.
En 1994, el Banco de la República estableció una fórmula
para el cálculo de la corrección monetaria, en la que prácticamente se
descartó el IPC y se le asignó al DTF un peso del 64% dentro del promedio.
La corrección monetaria quedó convertida así en una tasa de interés a la
que encima se le cargaba otra, la cobrada por la corporación. A partir de
este año, con la meta de bajar la inflación y restablecer el equilibrio de
las cuentas externas en rojo por el déficit comercial de la apertura, el
Emisor decidió “enfriar” la economía y al mismo tiempo atraer capitales
especulativos, propiciando tasas de interés reales (descontada la
inflación) del 25% anual durante cuatro años, que en 1999, con ocasión de
la crisis asiática y rusa del 98, ¡bordearon el 50%! Los deudores en
general se encontraron con que los saldos de sus créditos crecían a más
del 20% anual, mientras ninguna otra actividad lícita alcanzaba a rentar
el 9% y, en el caso de la construcción, acaso el 3%. La mayor parte del
sector real de la economía o tuvo que frenar sus operaciones o quedó
obligada a transferirle al sector financiero los resultados de su
actividad y quedó expuesta a la expropiación de su patrimonio. Algunos,
los que pudieron, se endeudaron en moneda extranjera, que resultaba
preferible a pesar del riesgo de una devaluación súbita. Muchos otros,
atrapados entre la extorsión de los bancos y el colapso de la demanda,
quebraron. El propio sistema financiero recibió el impacto de la
insolvencia de sus deudores y fue declarado en estado grave; a partir de
entonces, con el expediente de la emergencia económica, recibió del Estado
prolongados cuidados intensivos que le han significado a la sociedad
entera una inversión de $11 billones en su salvamento.
Para los deudores del UPAC, los cambios unilaterales de las
reglas del juego les representaron el pago de cuotas cada vez más altas,
sin ninguna relación con sus ingresos, mientras el saldo de la obligación
subía a razón de cerca del 40% anual, hasta el absurdo de llegar a valer
el pasivo más que el inmueble. En estas condiciones, un crédito
hipotecario a quince años llegaba a costar en términos reales 7.5 su monto
original. Cuando las cuotas se volvieron inalcanzables, se produjo la
suspensión de pagos y la cartera morosa de las corporaciones se disparó,
pasando del 12.5% en 1988 al 40% en el 2000. Se iniciaron 100.000 juicios
hipotecarios, se multiplicaron las daciones en pago y fueron confiscadas
no menos de 12.000 viviendas. Muchos hogares no soportaron la tragedia
familiar de ser despojados injustamente del esfuerzo de tantos años, dando
origen a numerosas separaciones y hasta suicidios.
Poco a poco las víctimas de la financiación hipotecaria
iniciaron su defensa, se organizaron en numerosas asociaciones de usuarios
y demandaron las leyes y decretos que convirtieron el sistema UPAC en un
negocio expropiador a favor de las corporaciones y en una trampa inicua,
tanto para constructores como para los compradores de vivienda. Las
demandas llegaron a la máxima instancia jurídica, la Corte Constitucional.
Esta institución se ocuparía seriamente del problema, consultando diversos
expertos, estudiando a fondo el problema y produciendo sentencias que
provocaron, por igual, el alivio transitorio de los afectados y la ira de
las autoridades económicas y demás partidarios de las reformas
neoliberales(15).
Las sentencias de la Corte
y la creación de la UVR
En el curso de 1999 la Corte Constitucional estudió y falló
una por una las demandas de los damnificados del UPAC. Con la sentencia
C-383 de mayo 28 declaró inexequible la disposición de la Ley 142 de 1992
que ordenaba a la junta directiva del Banco de la República establecer la
metodología para el cálculo de la corrección monetaria teniendo en cuenta
la tasa de interés. El 16 de septiembre, mediante la sentencia C-700,
ordenó a las corporaciones financieras y al gobierno devolver a los
usuarios de crédito hipotecario los dineros cobrados en exceso. Y con la
sentencia C-747, de octubre 6, prohibió a las entidades financieras la
capitalización de intereses, es decir, el cobro de intereses sobre
intereses o anatocismo. Al final, los decretos que crearon el UPAC fueron
declarados inexequibles.
Junto con la caída del UPAC y la reliquidación de los
créditos según la inflación, la Corte le ordenó al gobierno crear un nuevo
sistema hipotecario en el que el ajuste de los saldos se hiciera tomando
como base el IPC y no se permitiera la capitalización de intereses.
Además, debería funcionar con las tasas más bajas del mercado. Para lo
primero, el gobierno de Pastrana presentó un proyecto de reliquidación de
los créditos lleno de restricciones, como la exclusión de quien no
estuviera al día, cortapisa que fue desechada por la Corte como contraria
al carácter universal de su sentencia. Pero entre la Superintendencia
Bancaria y la junta del Banco de la República se las arreglaron para que
las rebajas de las corporaciones cubrieran apenas entre el 5% y el 25% del
saldo, lo que obviamente no compensa el daño patrimonial sufrido por los
usuarios de los créditos de vivienda. La inmensa mayoría de ellos ya
habría pagado con creces su préstamo bajo cualquier sistema de crédito
racional, lo que obligaría a sus acreedores por lo menos a dar por
cancelada la obligación y levantar la hipoteca sin condiciones ulteriores.
Sin embargo, lo que las corporaciones han venido haciendo es refinanciar
un saldo ajustado, luego de realizar algún tipo de descuento con criterios
sesgados y muchas veces inconsistentes. Como resultado, gran cantidad de
afectados han rechazado las reliquidaciones y muchos han demandado basados
en la jurisprudencia de la Corte.
Lo que siguió fue el reemplazo de la UPAC por la Unidad de
Valor Real (UVR), que nació de un proyecto de ley preparado por el
Ejecutivo y aprobado a la carrera por el Congreso en diciembre 23 de 2001.
Aunque la corrección monetaria se vinculó a la inflación y se eliminó la
capitalización de intereses, como dispuso la sentencia de la Corte, al
mismo tiempo se permitió una tasa de interés prácticamente libre de
regulaciones, en esencia dictada por el mercado y al vaivén de la
especulación financiera. Esto último hace suponer un desenlace semejante a
la del fracasado sistema anterior. Eduardo Sarmiento Palacio calcula que
con la UVR y una tasa promedio real del 14%, como la que se viene
cobrando, un crédito a 15 años por el 50% del valor de la vivienda
costaría 3 veces su valor real. O sea que, al aportar como cuota inicial
el otro 50%, el usuario pagaría en términos reales 2 veces el valor de su
vivienda, pero nadie le dará este precio ajustado a valor presente si
desea venderla, porque la valorización es mínima y lo normal es que no
supere la inflación(16). Esto sin tener en
cuenta la capacidad de pago de las cuotas, ya que si los saldos suben 14%
por encima de la inflación y los ingresos apenas se ajustan con esta,
pronto las cuotas se volverán impagables y el saldo de la obligación
subirá, igual que en el UPAC, por encima del valor del activo. De hecho,
de acuerdo con Portafolio, durante el 2001 las corporaciones recibieron
6.116 nuevas viviendas en dación de pago –por valor de $327.000 millones–
y la cartera hipotecaria vencida en diciembre pasado alcanzaba el 21.7%,
equivalente a 2.5 billones de pesos. La tendencia se ha acentuado este
año: según el Icav, 5.298 inmuebles adicionales han sido devueltos en el
periodo enero-julio, 7.14% más que en el mismo intervalo del año anterior(17).
Replanteamiento
del crédito hipotecario
¿Tendrá algún futuro entre los compradores potenciales la
financiación de vivienda en UVR? Al comparar el alto nivel de las tasas de
interés bancarias y, digamos, como punto de referencia, la renta del
alquiler de vivienda (que no alcanza el 5% anual en términos reales), aún
considerando algún grado de valorización inmobiliaria, se evidencia el
enorme margen de intermediación financiera implícito y la falta de
atractivo económico de un crédito en UVR. Esto a pesar del descuento
tributario aprobado para las cuentas de ahorro que se abran con este
propósito (AFC), que aplica solo para los salarios sujetos a retención en
la fuente, cada vez más escasos. Es claro entonces que el problema básico
del crédito hipotecario no ha sido resuelto porque radica esencialmente en
un sistema financiero oneroso en exceso. Además, los compradores están
sujetos a las limitaciones de un entorno económico donde los ingresos no
suben por encima de la inflación (en realidad, tienden a decrecer en
términos reales), no hay estabilidad en el empleo y la valorización de los
inmuebles es mínima o nula, sin mencionar el efecto sobre los ingresos de
las alzas desmedidas en los costos la salud, la educación y los servicios
públicos domiciliarios, resultado de la política privatizadora.
El déficit habitacional en Colombia se calcula hoy en un
millón quinientas mil viviendas, cuya edificación está ligada al crédito
hipotecario. En las condiciones actuales de la economía nacional, opina
Sarmiento, para lograr un sistema de crédito hipotecario que anime a los
constructores y, en especial, a los compradores de vivienda a endeudarse
racionalmente –sin arriesgar su patrimonio o su futuro económico–, se
requiere que este funcione con una tasa de interés del 5% más IPC(18).
Para los niveles actuales del mercado financiero esto implica una tasa
preferencial, semejante a la que se aplicó inicialmente con el UPAC. Se
trata al fin y al cabo de tener en cuenta el carácter de largo plazo del
crédito de vivienda y el menor grado de riesgo inherente al respaldo
hipotecario. Le corresponde en último término al Estado asegurar
condiciones viables para el crédito de vivienda, no solo como obligación
constitucional (artículo 51 de la CN), sino debido a la importancia de
apoyar el desarrollo urbanístico por sus consecuencias en el mejoramiento
del nivel de vida de la población y su potencial como multiplicador
económico.
Este cambio no es muy probable en Colombia sin una reforma
constitucional que redefina el papel del Banco de la República,
recuperando la conducción soberana de la economía para los niveles del
Estado responsables de la política económica(19).
El Emisor podría entonces emitir a favor del gobierno y no de los bancos
privados. Esto le permitiría al Ejecutivo aplicar dichos recursos en
proyectos orientados a la generación de empleo y estímulo a la producción
nacional, a fin de reanimar el mercado interno. Al mismo tiempo sería
necesario tomar medidas arancelarias para la protección del mercado
nacional y archivar la política fiscal de “presupuesto equilibrado”, es
decir, el aumento de impuestos y el recorte del gasto público. En el fondo
significa, por tanto, que el Gobierno abandone la política que le impide
actuar a favor de la nación: el enfoque neoliberal avalado por el FMI que
promueve la parálisis de las fuerzas productivas, el desempleo, las
importaciones y el endeudamiento.
Cada vez más investigadores coinciden en que la fórmula
para salir de la trampa de debilidad de la demanda a la que condujo la
recesión del 99 es arbitrar recursos públicos para la creación de empleo y
suprimir las importaciones de aquello que el país está en condiciones de
producir internamente, como los alimentos. Además del impulso al agro, la
recuperación de este amplio segmento del mercado permitiría la utilización
plena de la capacidad instalada de la industria, que escasamente llega hoy
al 65%(20), así como la creación de puestos
de trabajo. Estos se traducirían en un aumento de la demanda agregada,
presionando la expansión industrial y la creación de más puestos de
trabajo. La nueva demanda de bienes y servicios le devolvería su dinamismo
al mercado interno, incluyendo el de la de vivienda. Un cálculo es que al
plan de reducción del desempleo hay que destinarle recursos equivalentes
al 2.5% del PIB para obtener resultados tangibles en corto tiempo
(disminución del 50% de desocupados en año y medio)(21).
Ante la imposibilidad de seguir rechazando la idea sin
argumentos y como no se ve en absoluto la reactivación que llegaría por
obra y gracia de las fuerzas del mercado, el ex ministro Rudolf Hommes,
connotado neoliberal, ha terminado por reconocer que hay que asignarle
presupuesto a la reactivación. Pero como al parecer no hay mucho afán en
reducir el desempleo, a este rubro se destinará solo 0.5% del PIB(22),
cuatro veces menos de lo esperado. Si los resultados son proporcionales,
estamos en la práctica ante un nuevo aplazamiento de la acción del Estado
y la prolongación por varios años del drama del ocio forzoso y las
penurias para millones de colombianos. Da claramente la impresión de que a
los miembros de club aperturista que se turnan en el poder esta calamidad
pública se les volvió paisaje. O peor aún, que el alto nivel de
desocupación junto con la reducción del salario real es en realidad pieza
maestra de su estrategia económica, puesto que lo consideran “mal
necesario” e instrumento “para sostener a flote y sanear la economía”,
según ha sido denunciado enfáticamente por autorizados analistas(23).
Además del aumento del empleo y la demanda, una política de
vivienda en el contexto de un plan de reactivación requiere de la
recuperación de la banca pública como instrumento para inyectar recursos
subsidiados al sector real, lo mismo para los créditos de fomento
orientados a la construcción que para los que demandan con urgencia las
actividades productivas industriales y agropecuarias. Obviamente, para el
sector de la vivienda lo recomendable sería especializar un banco oficial
en el crédito hipotecario, que cumpla el papel del BCH antes de que las
reformas de mercado lo pusieran a competir por recursos con las CAV y a
recibir la cartera incobrable de las mismas, puntillazo que lo condujo a
la quiebra. Por otra parte, el crédito para vivienda de interés social
debe ser destrabado, no solo elevando el nivel del subsidio (en Chile es
del 75%), sino eliminando el ahorro obligatorio, imposible para los
sectores populares y aún para la clase media en las condiciones actuales.
Al mismo tiempo se deben estudiar fórmulas como la de aplicar parte del
subsidio a las cuotas mensuales, como han propuesto algunos comentaristas(24).
Las asociaciones de usuarios del crédito hipotecario han
elaborado una plataforma común que contiene muchos de estos puntos de
vista y que llegó a formar parte del programa de una candidatura
presidencial, la de Horacio Serpa, que contaba con la presencia
descollante del ex magistrado José Gregorio Hernández, arquitecto de las
sentencias más importantes de la Corte Constitucional en este campo. Los
resultados electorales indican que los vientos soplan en otra dirección y
las soluciones se alejan. A la nación y a los deudores hipotecarios les
esperan largas jornadas y una lucha persistente para conseguir una
respuesta real al problema.
Colombia,
ese triste virreinato
La embajadora de E.U.
acaba de presentar
su plan de gobierno sin que nadie se mosquee
( Cambalache, Tomado de El Tiempo, julio 31 de 2002)
Daniel Samper Pizano
En ceremonia anual llamada “Colombia a los ojos de Wall
Street”, la embajadora de Estados Unidos, Anne Patterson, presentó el
pasado 25 de julio en Bogotá su plan de gobierno para nuestro país.
Entre las conminaciones que presentó la representante
diplomática figuran las siguientes:
Colombia debe convocar a sus reservas y a los militares en
retiro.
Hay que fijar nuevos requisitos para el servicio militar.
(Presumo que empezar el reclutamiento en edad más temprana y prolongar el
tiempo en el cuartel).
Colombia tiene que aumentar el porcentaje del PIB dedicado
a seguridad y defensa, pues Estados Unidos lo considera muy bajo.
Hay que emprender urgentes reformas en leyes penales y
estructura judicial.
La embajadora reconoció que se necesita inversión en salud,
educación y vivienda social, y anunció nuevos impuestos para alimentar
esos fondos. Pero advirtió que, pese a todo, “la principal prioridad es
restaurar la seguridad”.
Prometió avances en la lucha contra cultivos ilícitos:
“Este año vamos (sic) a erradicar más hectáreas de las que se van a
sembrar”.
Reveló una decisión que no sé si el llamado a aplicarla,
que es el gobierno colombiano, ya conoce: “Vamos (sic) a reiniciar el
programa de interceptación aérea en los próximos meses”.
Tras algunas consideraciones optimistas sobre el futuro
nacional, la embajadora otorgó medalla de oro en docilidad al presidente
Pastrana, y lo puso de ejemplo ante el nuevo gobierno: “Ha dejado –dijo-
un pujante legado para la próxima administración”.
Desde hace muchos años, Washington intenta torcerles el
brazo a los países de este continente (y a todos los que se dejen). Pero,
terminada la época de las invasiones, un mínimo de elegancia lo impelía a
hacerlo en privado. Se acabó. Ahora esto lo hace de manera abierta y en
medio de aplausos.
Dice mucho de la decadencia de este pobre país que el
representante de Estados Unidos le dicte públicamente la tabla de lo que
debe y no debe hacer, y no haya voces que se indignen o, por lo menos, que
se sorprendan. Quiero pensar que hace un par de décadas las cosas habrían
sido distintas: algún estudiante habría pintado grafitis altivos en las
paredes; algún comentarista habría protestado; algún directorio político
habría dicho “sí pero no” o “ no pero sí”; algún folósofo político habría
insinuado que ni siquiera lo bueno, cuando es impuesto por la fuerza, se
vuelve recomendable.
Ya no. Nos hemos convertido en un país castrado, en un
protectorado melancólico, donde los embajadores unas veces castigan y
regañan en público al gobernante de turno, y otras le dan palmaditas en la
espalda al que se portó bien, advierten al que llega que sería un error
apartarse de su “legado” y presentan sus programas de gobierno. Ya veremos
cómo seguramente subirán los impuestos, se ampliará el reclutamiento,
aumentará el gasto militar, caerán otra vez narcoavionetas y serán
reformados el código penal y la justicia.
Lo más grave es que tamaña dejación de soberanía no
garantiza, por supuesto, que acabará el conflicto que nos desangra. Hace
unos años, Estados Unidos decidió que la lucha contra el narcotráfico iba
a hacerse tal como Washington dijera, y hoy vemos que hay más consumo y
producción de drogas que antes. Después, Estados Unidos indicó a los
países del planeta, y sobre todo del Tercer Mundo, cuál era el camino
obligatorio para la economía global, y el resultado es que aumentó la
diferencia entre ricos y pobres y naciones de mediana prosperidad, como
Argentina y Venezuela, están en ruinas. ¿Quién nos dice que el camino que
nos fijan ahora, el del aumento del gasto bélico y el aplazamiento de la
inversión social, no acabará por conducirnos a un fracaso parecido?
Lo curioso es que el que dicta las pautas es un gobierno
imperial profundamente cuestionado por su hipocresía y por la corrupción
del sistema que pretende vendernos. Estados Unidos es un gran país al que
la humanidad debe grandes cosas, pero su gobierno constituye una vergüenza
universal. Es un declarado enemigo del tribunal que juzgará a los autores
de crímenes atroces, y que –en bochornoso momento– logró del Consejo de
Seguridad de la ONU una licencia temporal de inmunidad. Es un gobierno
mezquino y arbitrario que retiene sus aportes a los planes de apoyo
familiar de las Naciones Unidas so pretexto de que ayudan al aborto,
acusación que ha sido plenamente desvirtuada. Es un gobierno que se niega
a firmar tratados para proteger la naturaleza y que ha dado muerte por
error a más de 400 civiles afganos sin que nadie se escandalice.
Es, finalmente, un gobierno dirigido por dos hombres de
negocios –George W. Bush y Dick Cheney– que, cuando eran socios de
poderosas firmas, incurrieron en prácticas de corrupción administrativa
similares a las que hoy censuran.
¿No es propicia la época para decir, más bien, cómo vemos
desde Colombia la podredumbre de Wall Street?
Notas
1 En Desarrollo económico
acelerado (FCE, México, 1968) Currie plantea la necesidad de buscar
alternativas en actividades urbanas, como la construcción de vivienda, a
la supuesta subutilización de la mano de obra del agro.
2 Fernando Guerra, “Upac, el
sector de la construcción y el neoliberalismo”, Nueva Gaceta, N° 0.
3 Francisco Mosquera, “Causas
y efectos de la última crisis”, Resistencia Civil, 1995, pág. 303.
4 José Antonio Ocampo, Un
futuro económico para Colombia. Alfaomega, febrero de 2001
5 Hernando J. Gómez, revista
Camacol N° 22, dic./88, citado por Fernando Guerra, Nueva Gaceta,
N° 0.
6 Como se recuerda, desde
mediados de 1998 y por actuación deliberada del Banco de la República, las
tasas de interés se elevaron a niveles de más del 60%, estrangulando la
actividad económica y produciendo una caída del 4.5% en el PIB en 1999. La
recesión provocada fue el comienzo del presente período de estancamiento
económico, próximo a cumplir 4 años.
7 Luis Guillermo Vélez, “Del
banco a la bancarrota”. El Tiempo, Lecturas Dominicales, marzo
25/01.
8 Como resultado del mayor
valor de las importaciones sobre las exportaciones, en 1996 el déficit de
cuenta corriente de la balanza de pagos alcanzó los 5.000 millones de
dólares (6% del PIB) y el endeudamiento externo saltó de US$ 17.993
millones en 1990 a US$26.461 millones. Gilberto Arango Londoño, Estructura
económica colombiana, Editorial Mc Graw Hill, octava edición.
9 Refiriéndose al único medio
aceptado por el Emisor para financiar la diferencia entre los ingresos y
gastos del Estado, señala Abdón Espinosa V que “la deuda interna fue el
mecanismo complementario y presuntamente indoloro permitido... (pero)
desde cuando sus tasas de interés fueron las del mercado, (los recursos)
se tornaron insoportablemente costosos, como los mismos préstamos
hipotecarios. Peor aún, la carga fiscal a su servicio se elevó tanto que
fue indispensable endeudarse en el interior y en el exterior para
atenderla.” “Peregrinación preparatoria a EU”, El Tiempo, junio 20/02.
10 “Constructores siguen
esperando”. El Espectador, octubre 10 de 1999, citado por Fernando Guerra,
“Upac, el sector de la construcción y el neoliberalismo”, Nueva Gaceta
N° 0.
11 Javier Fernández Riva,
Valor futuro: perspectivas hasta el 2005, julio 13 de 2000
12 Juan Luis Londoño, “Se
empobrecen los adultos”. El Espectador, enero 27 de 2002
13 Libardo Sarmiento Anzola,
“Un país en deuda”. UN Periódico N° 32, marzo 17 de 2002
14 “Omnia consumata sunt”,
Resistencia Civil, 1995, pág. 433.
15 Ha sido notoria la
ofensiva contra la Corte de los medios de opinión y los comentaristas
oficiosos de la prensa, particularmente el diario El Tiempo. Se la
acusa de no tener en cuenta el costo de sus fallos, como si la observancia
de la ley debiera obedecer al criterio financiero de cierto círculo de
seudodemócratas, a quienes en casos como este la Constitución parece
resultarles un estorbo.
16 Intervención de Eduardo
Sarmiento P. en el foro “UVR: ¿una verdadera respuesta?”, Revista Escuela
Colombiana de Ingeniería, N° 37, enero-marzo de 2000.
17 “Devuelven más viviendas”.
El Tiempo, septiembre 6 de 2002
18 “Respuestas a los
interrogantes de la Corte Constitucional”, Revista ECI, N° 35, julio de
1999.
19 La historia proporciona
evidencias contundentes de la relación entre desarrollo y soberanía.
Pensadores como Noam Chomsky sostienen que no es casual que los países que
han logrado mantener su soberanía consiguieron el desarrollo y “aquellos
que la perdieron, no se desarrollaron”. Entrevista de UN Periódico N° 35,
junio 16/02, “Colombia no tiene por qué ser aplastada”.
20 “La economía a paso
lento”, El Tiempo, abril 22 de 2002
21 Eduardo Sarmiento Palacio,
“El anti-papa neoliberal opina”. Revista Diners, noviembre de 2001.
22 “Misión ingreso-exención
general para empleo”. El Tiempo, junio 20 de 2002.
23 Abdón Espinosa Valderrama,
“Fórmulas contra el desempleo”. El Tiempo, enero 24 de 2002.
24 Eduardo Villate Bonilla,
“Política de desarrollo urbano y de vivienda”, El Tiempo, junio 16
de 2002.
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